Marijana Pajvancic

U uslovima visedecenijskog plebiscitarnog glasanja u kojem stvarnih izbora nije bilo, izbori su izgubili znacaj onog centralnog politickog dogadjaja u kojem vlast, cinom izbora od strane gradjana, stice legitimitet.*

Biracko pravo bilo je liseno bitnih svojstava koja odlikuju ovo pravo. Ono je izgubilo svojstvo opsteg prava, cinjenicom da su od uvodjenja delegatskog sistema (1974. godine) delegacije za izbor delegata u pojedina veca predstavnickih tela birale samo odredjene socijalne grupacije, dakle ne svi gradjani (na primer: delegacije za veca udruzenog rada birali su samo zaposleni gradjani). Biracko pravo nije bilo jednako, jer su gradjani bili u nejednakom polozaju prilikom izbora delegacija. Zaposleni gradjani birali su cak tri grupe delegacija (za veca udruzenog rada, veca mesnih zajednica i drustveno-politicka veca), dok su nezaposleni mogli sudelovati najvise u izboru dve grupe delegacija (za veca mesnih zajednica i drustveno-politicka veca). Najzad, biracko pravo nije bilo neposredno. Ono je bilo posredno pravo, cak visestruko, jer su gradjani sudelovali samo u izboru za clanove delegacija, a ove su pak birale delegate u odgovarajuca veca lokalnih predstavnickih tela, a ovi opet delegate u visa predstavnicka tela.

Biracko pravo, liseno svojih bitnih svojstava (opste, jednako, neposredno) bilo je svedeno na posredno glasanje. Izbori su postali ritual i izgubili svoj osnovni smisao - da budu jedan od osnovnih instrumenata sticanja i provere legitimiteta vlasti.

U takvim uslovima mnoga pitanja izbornog sistema, osobito pitanja izborne procedure i tehnike izbora, koja uredjuju zakoni o izborima, bila su marginalizovana. Njima je bilo potrebno povratiti znacaj koji ona imaju u demokratskim ustavnim i politickim sistemima. Nesumnjivo da u tom poslu zakonima koji uredjuju materiju izbora pripada narocito mesto.

Promene u izbornom zakonodavstvu

Donosenjem ovih zakona stvorene su mogucnosti, nakon pedeset godina, za visestranacke izbore u Srbiji. Zakone je donela Skupstina Republike Srbije u starom (jednostranackom) sazivu.

Iako su politicke stranke vec bile obrazovane one nisu sudelovale u donosenju ovih zakona. Politicke stranke su imale ozbiljne primedbe na izborne zakone. One su osporavale legitimitet organa koji je doneo zakone (jednostranacka, delegatska skupstina). Kritikovale su vecinski sistem raspodele mandata i zalagale se za proporcionalni. Izrazile su neslaganje sa izrazito kratkim vremenom koje je stajalo na raspolaganju za pripremu i ucesce u izborima (zakoni su doneti 28. septembra, a izbori su odrzani 9. decembra) kao i brzinom donosenja zakona. O tome da su zakoni pripremani na brzinu govori i niz manjkavosti u njima, o kojima ce kasnije biti reci, kao i niz ispravki, izmena i dopuna zakona neposredno nakon njihovog donosenja (vid. SGRS, br. 2/90; 3/90; 6/90; 7/90; 9/90 i 12/90). Narocito ozbiljne zamerke stavljene su na sastav i nacin imenovanja organa za sprovodjenje izbora, jer zakonodavac nije predvideo da u sastavu ovih organa budu zastupljene razlicite politicke stranke.

Nespremnost da se uvazi kritika upucena izbornim zakonima imala je za posledicu povlacenje kandidature za poslanike od strane svih politickih stranaka, sto je dovelo u pitanje odrzavanje visestranackih izbora. Pritisak koji su politicke stranke izvrsile na ovaj nacin, rezultirao je izmenama i dopunama Zakona o izboru narodnih poslanika (SGRS, br. 12/1990) izvrsenim neposredno uoci odrzavanja izbora, krajem novembra 1990. Sustina predlozenih izmena zakona bila je u garantovanju prava politickim strankama da i njihovi predstavnici udju u sastav organa za sprovodjenje izbora kao i da, »zajedno sa clanovima organa za sprovodjenje izbora u stalnom sastavu, ucestvuju u obavljanju svih poslova iz delokruga tih organa«.2

Materiju o izborima uredjivalo je vise zakona: Zakon o izboru narodnih poslanika i Zakon o izbornim jedinicama za izbor narodnih poslanika uredili su izbore za poslanike Narodne skupstine Republike Srbije. Kako je u Saveznoj Republici Jugoslaviji materija koja se odnosi na biracke spiskove u nadleznosti federalnih jedinica, to su i ova pitanja uredjena republickim zakonom. Republika Srbija nije donela poseban zakon o birackim spiskovima, vec je ova materija uredjena Zakonom o izboru narodnih poslanika.3

Medju ovlascenjima federalnih jedinica u SRJ je i njihovo pravo da samostalno uredjuju izbor poslanika u federalni dom (Vece republika) Savezne skupstine. Koristeci ovo svoje ovlascenje, Narodna skupstina Republike Srbije donela je Zakon o izboru saveznih poslanika u Vece republika Savezne skupstine (SGRS, br. 26/1992. godine). Zakon je donela Skupstina u visestranackom sastavu. Izbor poslanika u Vece republika Savezne skupstine poveren je poslanicima Narodne skupstine Republike Srbije. Nosioci aktivnog i pasivnog birackog prava za izbor poslanika u federalni dom Savezne skupstine (Vece republika) su poslanici u skupstinama federalnih jedinica. Izbor poslanika u federalni dom zasnovan je na principu srazmernog predstavljanja. Svaka poslanicka grupa, srazmerno broju poslanika koji ima u republickoj skupstini, bira poslanike u federalni dom.

Izbori za lokalne organe vlasti uredjeni su Zakonom o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi (SGRS, br. 47/1991. i izmene i dopune, SGRS, br. 79/1992), koji je donet nakon godinu dana od odrzavanja prvih visestranackih izbora za Narodnu skupstinu Republike Srbije. Ovaj zakon donela je Skupstina u visestranackom sastavu. Izborne jedinice za izbor odbornika u skupstine opstina (lokalni organi vlasti) uredjuju se odlukama koje donose skupstine opstina. Odbornici u lokalne skupstine biraju se primenom blazeg oblika apsolutne vecine (50%+1 od broja izaslih na izbore) uz uslov da na izbore izadje najmanje 50%+1 od broja biraca upisanih u biracke spiskove. U drugom krugu za izbor je dovoljna relativna vecina.

Izbori za Skupstinu Autonomne pokrajine Vojvodine uredjeni su Odlukom o izboru poslanika u Skupstinu Autonomne pokrajine Vojvodine (SLAPV, br. 15/1992), kao i Odlukom o izbornim jedinicama za izbor poslanika u Skupstinu Autonomne pokrajine Vojvodine (SLAPV, br. 15/1992). Oba ova akta donela je Skupstina Autonomne pokrajine Vojvodine u jednostranackom, delegatskom sastavu. Poslanici u Skupstinu Autonomne pokrajine Vojvodine (ukupno 120) biraju se primenom nacela najveceg broja osvojenih glasova (relativna vecina). Pored zakona kao i odluka pokrajinskih i lokalnih organa vlasti, pravila o izborima, posebno pravila o izbornoj tehnici i izbornom materijalu (razliciti tipski obrasci i formulari), donosi i Republicka izborna komisija u formi podzakonskog akta (Uputstva za sprovodjenje izbora).

Zakoni koji uredjuju izbore veoma brzo doziveli su promene, a izbori su u protekle cetiri godine odrzavani svake godine.4 Tako je 1992. donet novi Zakon o izboru narodnih poslanika (SGRS, br. 79/1992) i Zakon o izbornim jedinicama za izbor narodnih poslanika (SGRS, br. 79/1992), dok je Zakon o izboru saveznih poslanika u Vece republika Savezne skupstine pretrpeo izmene i dopune (SGRS, br. 9/1993).5 Donosenje novih zakona o izborima kao i izmene i dopune izbornog zakonodavstva bile su pracene odgovarajucim promenama podzakonskih akata koje donosi Republicka izborna komisija uredjujuci tehniku i nacin sprovodjenja izbora.

Donosenje novog Zakona o izboru narodnih poslanika, 1992. godine, odvijalo se u bitno drugacijim uslovima nego sto je to bio slucaj 1990. U njegovom donosenju sudelovale su kako parlamentarne politicke stranke tako i vanparlamentarna opozicija (okrugli sto vlasti i opozicije).

Donosenju ovoga zakona prethodilo je donosenje saveznog Zakona o izboru poslanika u Vece gradjana Savezne skupstine (SLSRJ, br. 40/1992). Strucni posao na donosenju saveznog zakona poveren je ekspertskoj grupi koju je imenovala Savezna vlada. Ekspertska grupa je imala na raspolaganju veoma kratko vreme (nesto vise od mesec dana) za pripremu zakonskog projekta, s obzirom da su izbori zakazani za kraj godine (decembar 1992), a konsenzus o potrebi raspisivanja prevremenih izbora postignut je tek pocetkom leta. Paralelno sa radom ove grupe odvijala se i rasprava za okruglim stolom izmedju vlasti i opozicije. Sustina rasprave bila je koncentrisana na tri oblasti: ravnopravna zastupljenost svih politickih subjekata koji sudeluju u izborima u medijima; proporcionalni princip raspodele poslanickih mandata; broj izbornih jedinica. Konsenzus u pogledu prihvatanja proporcionalnog sistema raspodele mandata kojeg je predlagala ekspertska grupa (d'Ontova formula) relativno je lako postignut. Znatno teze doslo se do konsenzusa o nacinu obezbedjivanja ravnopravne zastupljenosti u medijima, a posebno dugo je vodjena rasprava o broju izbornih jedinica. Opozicione stranke i ekspertska grupa predlagali su manji broj izbornih jedinica, dok je vladajuca stranka insistirala na vecem broju izbornih jedinica.6

Pod neposrednim uticajem saveznog zakona i federalne jedinice su donele nove izborne zakone. I u postupku donosenja ovih zakona u obe federalne jedinice odrzani su okrugli stolovi vlasti i opozicije.

Treba pomenuti, najzad, da su na vanrednom zasedanju Narodne skupstine Republike Srbije, sazvanom jula 1994, na predlog opozicionih stranaka, ove stranke uputile jedinstven predlog za donosenje vise republickih zakona, medju kojima i zakon o radiju i televiziji, zakon o izborima za narodne poslanike i zakon o izbornim jedinicama. Ovaj predlog opozicionih stranaka nije u Narodnoj skupstini dobio potrebnu vecinu. Sustina predloga opozicionih stranaka odnosi se na odredjivanje broja poslanika koji se bira u izbornoj jedinici,7 a svrha ovakvog nacina odredjivanja broja poslanika je bolji efekat principa proporcionalnosti u raspodeli mandata.

Iz ovog kratkog pregleda moguce je izvesti nekoliko opstih zakljucaka:

1. Izborno zakonodavstvo u Republici Srbiji nije kodifikovano, vec ovu materiju uredjuje vise zakona.

2. Materija izbora uredjena je ne samo Ustavom i zakonima vec i nizom podzakonskih akata.

3. Zakoni o izborima i prateci propis o izborima menjani su veoma cesto. Osim toga, zakoni o izborima menjani su neposredno pred odrzavanje izbora. Pripremani su i donoseni uvek u izvesnoj zurbi, jer su izbori po pravilu vec bili raspisani, a pred zakonodavcem je bio kratak vremenski period da pripremi propise o izborima. Otuda nije preterano tvrditi da, prilikom donosenja odluka o raspisivanju izbora, pravila po kojima ce se izbori odvijati nisu bila poznata. Njihovo donosenje tek je trebalo da usledi. To je nesumnjivo indikator odsustva najelementarnije pravne sigurnosti.

4. U izborima za savezne, republicke, pokrajinske i lokalne organe vlasti, u proteklom razdoblju od cetiri godine bili su zastupljeni svi osnovni principi raspodele poslanickih mandata: blazi oblik apsolutne vecine (izbor poslanika u Narodnu skupstinu Republike Srbije i odbornika u organe lokalne vlasti); relativna vecina (izbor poslanika u Skupstinu Autonomne pokrajine Vojvodine); proporcionalni sistem u obliku d'Ontove formule (izbor poslanika u Skupstinu Republike Crne Gore, izbor poslanika u Narodnu skupstinu Republike Srbije, izbor poslanika u Vece gradjana Savezne skupstine) i, najzad, kombinovani vecinski i proporcionalni sistem (izbor poslanika u Vece gradjana Savezne skupstine).

5. U protekle cetiri godine gradjani Republike Srbije bili su, moglo bi se reci, u permanentnim izborima. U tri navrata birali su poslanike za Narodnu skupstinu Republike Srbije, dva puta za Vece gradjana Savezne skupstine, dva puta odbornike u skupstine lokalnih zajednica, dva puta poslanike u Skupstinu Autonomne pokrajine Vojvodine (samo gradjani koji zive na tom podrucju). Dva puta birali su predsednika Republike, izlazili na republicki referendum o drzavnim simbolima. U takvim uslovima nesumnjivo nastaje veliki zamor birackog tela, sto se odrazava na apstinenciju biraca u izborima.

U nastavku ce biti izlozena osnovna resenja sadrzana u zakonima o izborima narodnih poslanika za Narodnu skupstinu Republike Srbije, donetim 1990. i 1992. Bice analizirane samo vaznije zakonske norme koje se odnose na sadrzinu birackog prava, biracke spiskove, izborne jedinice, kandidovanje, kriterijume raspodele mandata i kontrolu izbora.

Zakon o izboru narodnih poslanika u Narodnu skupstinu Republike Srbije (1990)

Sticanje aktivnog i pasivnog birackog prava

Zakonodavac, takodje, uredjuje biracko pravo i to ne samo u pogledu nacina njegovog ostvarivanja, vec i u pogledu sadrzine koju obuhvata ovo pravo. Sticanje aktivnog birackog i pasivnog birackog prava zakonodavac uslovljava poslovnom sposobnoscu (clan 3 Zakona o izboru narodnih poslanika). Pored toga, aktivno biracko pravo gradjana vezuje se uz njegovo prebivaliste koje mora biti u onoj izbornoj jedinici u kojoj on ostvaruje svoje aktivno biracko pravo (clan 4 Zakona o izboru narodnih poslanika). Najzad, zakonodavac je propisao i parlamentarnu nepodudarnost, koja nije uredjena u Ustavu. Parlamentarna nepodudarnost je propisana za lica koja su izabrana od Narodne skupstine kao i lica koja u republickom organu obavljaju poslove koji se odnose na Ustavom i zakonom utvrdjen delokrug tih organa.9 Izuzetak od tog pravila mora biti propisan u Ustavu, sto Ustav i cini dozvoljavajuci da narodni poslanik bude istovremeno i ministar.

Buduci da, propisivanjem navedenih uslova (ogranicenja) za sticanje aktivnog i pasivnog birackog prava, zakonodavac uredjuje i sam sadrzaj birackog prava koje je gradjanima zajemcio Ustav, moze se postaviti pitanje saglasnosti ovakvih zakonskih resenja sa Ustavom. Drugim recima, biracko pravo je ustavni, a ne zakonski institut. Jemstvo i sadrzaj tog prava propisuje Ustav, a ne izborni zakoni.

Biracki spiskovi

Zakon, medjutim, predvidja i niz odstupanja od ovih osnovnih pravila o vodjenju birackih spiskova. To je posebno uocljivo u uredjivanju nacina uvodjenja biraca u biracki spisak. Tako je zakonodavac ostavio siroke mogucnosti pruzanja dokaza o birackom pravu na sam dan glasanja, a na osnovu kojih se birac koji nije upisan u biracki spisak uvodi u biracki spisak na sam dan izbora. Birac moze biti upisan u biracki spisak na sam dan izbora na osnovu licne karte i dokaza o mestu prebivalista, kao i na osnovu drugih dokaza,11 koje zakonodavac ne precizira. Na osnovu ovako siroko postavljenih mogucnosti biracki odbori upisuju nove birace u biracki spisak na sam dan glasanja. Ovakvo zakonsko resenje otvara vise problema medju kojima se svojim znacajem izdvaja nekoliko: problem velicine birackog tela (broj biraca koji imaju pravo glasa nije poznat pre, nego tek nakon izbora); mogucnost glasanja na vise birackih mesta (jedan isti birac moze glasati na vise birackih mesta); problem broja glasackih listica, stampanje tzv. rezervnih glasackih listica, i problem kontrole broja ovih listica (broj listica na birackom mestu morao bi odgovarati broju biraca upisanih u biracki spisak na tom birackom mestu) i dr. Prema nekim izvorima, u izborima odrzanim 1990. godine postotak biraca upisanih u biracki spisak na sam dan glasanja krece se i do 10% birackog tela.

Izborne jedinice

Kandidovanje

Tip izbornog sistema

Vecinski sistem - blazi oblik apsolutne vecine (sistem dvokruznog glasanja) kojeg je jednostranacka delegatska skupstina utvrdila kao osnovno merilo raspodele mandata na prvim visestranackim izborima izrazavao je, u odredjenom smislu, nespremnost vladajuce stranke da se nakon pedeset godina suverenog gospodarenja politickom scenom, odrekne vlasti ili je barem podeli sa drugim politickim strankama. U vreme kada tek otpocinju sa radom prve politicke stranke formirane nakon sto je zakonom omoguceno obrazovanje politickih stranaka, vecinski princip raspodele mandata, osobito sistem apsolutne vecine objektivno je po svom dejstvu eliminisao sve manje opozicione politicke stranke. Pri takvom sistemu raspodele mandata (uz kratkocu vremena za pripremanje za izbore; monopol vladajuce stranke na drzavnim medijima tokom izborne kampanje; prikrivenu nejednakost birackog prava kroz obrazovanje izbornih jedinica sa izrazito velikim razlikama u obuhvatu broja biraca; neiskustvo novoformiranih politickih stranaka i sl.) sanse opozicionih stranaka da osvoje poslanicki mandat bile su minimalne.

Vanparlamentarna opozicija13 je vec tada kritikovala ovaj tip raspodele poslanickih mandata i zalagala se za proporcionalni princip, koji bi, imajuci u vidu opste okolnosti u kojima su odrzani prvi visestranacki izbori, nesumnjivo stvorio vece mogucnosti da i opozicione politicke stranke (ne samo najbrojnije, vec i one manje) osvoje veci broj poslanickih mesta.

Kontrola izbora i zastita birackog prava

Komisije u izbornim jedinicama odlucuju o prigovorima na tok, proceduru i sadrzaj izbornih radnji u okviru izborne jedinice. One donose odluku u prvom stepenu. Republicka izborna komisija je drugostepeni organ, koji resava o prigovorima upucenim na resenja doneta od strane izbornih komisija.

Protiv resenja Republicke izborne komisije, donetih u drugom stepenu, moguce je voditi upravni spor pred Vrhovnim sudom Republike.

Zakon sadrzi i kaznene odredbe o prekrsajima koji nastaju u vezi sa izborima.15

Osnovni prigovor koji je istican u odnosu na kontrolu izbora i zastitu birackog prava i izborne procedure odnosio se na personalni sastav Republicke izborne komisije na cijem celu je sudija Vrhovnog suda. Vrhovni sud pak u krajnjoj instanci odlucuje o izbornim sporovima upravo povodom zalbi na drugostepene odluke Republicke izborne komisije.

Zakon o izboru narodnih poslanika u Narodnu skupstinu Republike Srbije (1992)

Ovaj zakon donet je neposredno po donosenju saveznog Zakona o izboru poslanika u Vece gradjana Savezne skupstine, nakon konsenzusa koji je postignut izmedju vlasti i opozicije o potrebi odrzavanja prevremenih izbora. Donosenju ovog zakona u Republici Srbiji prethodio je okrugli sto vlasti i opozicije na kojem je centralno pitanje oko kojeg se nastojao postici dogovor, bilo upravo izborno zakonodavstvo. Sam Zakon radjen je i pod uticajem resenja prihvacenih u saveznom Zakonu o izboru poslanika u Vece gradjana Savezne skupstine.

Izborno pravo

Sticanje aktivnog i pasivnog birackog prava

jugoslovensko drzavljanstvo;17 punoletstvo, poslovnu sposobnost i prebivaliste. Kada je u pitanju prebivaliste postoji izvesna razlika izmedju aktivnog i pasivnog birackog prava. Aktivno biracko pravo gradjanin ostvaruje na podrucju one izborne jedinice u kojoj ima prebivaliste, dok se kod pasivnog birackog prava prebivaliste ne vezuje za izbornu jedinicu, vec za teritoriju Republike.18

Zakonodavac propisuje i neke posebne uslove za sticanje pasivnog birackog prava. U pitanju je parlamentarna nepodudarnost, koja je uredjena preciznije, ali i sire nego sto je to bio slucaj sa prethodnim zakonom. Tako za poslanika u Narodnu skupstinu ne moze biti birano:

- lice koje je istovremeno poslanik u Vecu gradjana Savezne skupstine;

- lice koje je istovremeno nosilac pravosudne ili druge funkcije na koju ga bira Narodna skupstina;

- funkcioner ili zaposleni koji u republickom organu obavlja poslove koji se odnose na delokrug tog organa (clan 33 Zakona o izboru narodnih poslanika).

Izuzeci od ovih opstih pravila o parlamentarnoj nepodudarnosti predvidjeni su u Ustavu Republike Srbije.

I u ovom slucaju moglo bi se konstatovati da je zakonodavac, propisivanjem dodatnih uslova za sticanje aktivnog i pasivnog birackog prava, znatno suzio krug gradjana kojima je ovo pravo na opsti nacin zajemceno Ustavom, te se i ovde postavlja pitanje ustavnosti zakona.

Biracki spiskovi

- preciznije norme o upisu u biracki spisak i brisanju iz birackog spiska, kao i zastiti ovog prava gradjanina (clan 21);

- zakljucenje birackog spiska, forma u kojoj se zakljucuje, rok u kojem se biracki spisak mora zakljuciti (15 dana pre odrzavanja izbora) i dr. (clan 22 stavovi 1 i 2);

- objavljivanje podataka o ukupnom broju biraca kao i o broju biraca u izbornim jedinicama pre odrzavanja izbora (clan 24);

- broj glasackih listica koji mora biti identican broju biraca upisanih u biracki spisak (clan 71 stav 2) i dr.

Saglasno ovakvim resenjima izmene u birackom spisku nakon datuma njegovog zakljucenja moguce su samo po odluci suda.19 Zakonodavac izricito propisuje zabranu da se na sam dan glasanja vrse bilo kakve promene u izvodima birackih spiskova. Ukoliko do toga ipak dodje propisana je i sankcija: raspustanje birackog odbora i ponavljanje glasanja na tom birackom mestu.

Kao sto se iz iznetog moze zakljuciti zakonodavac je u odnosu na uredjivanje birackih spiskova otklonio niz nedostataka i praznina koje je raniji zakon imao, prihvatajuci neke minimalne standarde koji jemce pravnu sigurnost i regularnost izbora.

Izborne jedinice

Kandidovanje

Izborna lista je utvrdjena kada je svojim potpisima podrzi najmanje hiljaditi deo biraca od broja koji imaju prebivaliste u izbornoj jedinici. Jedan birac svojim potpisom moze podrzati samo jednu listu kandidata.

Tip izbornog sistema i kriterijumi dodele mandata

Raspodela poslanickih mandata sa liste kandidata odvija se po sledecem pravilu: jedna trecina dobijenih mandata dodeljuje se kandidatima sa liste, prema redosledu kandidata na listi.20 Preostali osvojeni mandati dodeljuju se kandidatima sa liste, ali pri tom nije relevantan redosled na listi, vec se mandati dodeljuju u skladu sa pravilima podnosioca liste (clan 98 Zakona o izboru narodnih poslanika). Podnosioca liste u pogledu raspodele mandata vezuje redosled samo prve trecine osvojenih mandata, dok je prilikom dodele preostalih osvojenih mandata vezan samo predlozima sa liste, ali ne i redosledom kandidata.

Na dodelu mandata utice i eliminacioni kriterijum. Pravo na poslanicki mandat sticu samo oni predlagaci lista koji osvoje najmanje 5% glasova.

Kontrola izbora i zastita izbornog prava

Zastita izbornog prava uredjena je posebnim poglavljem Zakona (Poglavlje DzI, clanovi 107 do 112 kao i clan 7 u poglavlju I). Zastita izbornog prava poverena je izbornim komisijama, Vrhovnom sudu Srbije i nadleznim sudovima. Iako zakon o izboru narodnih poslanika ne predvidja izricito nadleznost Ustavnog suda u zastiti izbornog prava, Ustavni sud Republike je na osnovu samog Ustava nadlezan da odlucuje o zastiti izbornog prava ukoliko ona nije obezbedjena od strane nekog drugog organa (izborne komisije, nadlezni sudovi). Izborne komisije u izbornim jedinicama resavaju o izbornim sporovima u prvom stepenu, a Republicka izborna komisija u drugom stepenu. Protiv odluke Republicke izborne komisije moguce je voditi upravni spor pred Vrhovnim sudom Srbije.

Novinu u zastiti izbornog prava predstavljaju odredbe o obavezi organa za sprovodjenje izbora da u toku izbornog postupka obavestavaju birace o njihovim izbornim pravima kao i o nacinu zastite tih prava (clan 107 Zakona o izboru narodnih poslanika). Pored toga, novinu predstavlja i izricito sankcionisanje odredjenih povreda izbornog prava kao i izborne procedure. Najcesce sankcije su: raspustanje odgovarajuceg organa za sprovodjenje izbora i ponavljanje glasanja.21

Najzad, Zakon sadrzi i kaznene odredbe ne samo za prekrsaje vec i za krivicna dela u vezi sa izborima (Glava DzIII, clanovi 113 do 122 Zakona o izboru narodnih poslanika).

Kao sto se moze zapaziti sada vazeci Zakon o izboru narodnih poslanika, i pored nesumnjivih nedostataka (zadrzano je resenje po kojem je predsednik Republicke izborne komisije sudija Vrhovnog suda, koji odlucuje o zalbama protiv resenja Republicke izborne komisije; neravnopravno predstavljanje politickih stranaka i njihovih kandidata u medijima; problem izborne geometrije i formiranje izbornih jedinica i dr.), ipak ima barem dve pozitivne odlike. Jedna, koja se odnosi na prihvatanje nacela proporcionalnosti u raspodeli poslanickih mandata. Druga, u otklanjanju niza pravnih praznina i nedorecenosti u vezi sa samom procedurom izbora i izbornom tehnikom. Nesumnjivo da je uvodjenje nacela proporcionalnosti omogucilo vecem broju politickih stranaka da osvoje poslanicke mandate, sto su potvrdili i rezultati poslednjih izbora u kojima je opozicionim politickim strankama pripalo vise od polovine poslanickih mesta u Narodnoj skupstini Republike Srbije. Otklanjanjem niza nedostataka ranijeg zakona stvorene su neke minimalne pretpostavke i osnovni standardi koji jemce legalitet izbora.

Autorka je profesor Pravnog fakulteta u Novom Sadu

* Siru verziju ovog teksta vid. u: Challenges of Parlamentarism - The Case of Serbia in the Early Nineties, Institut drustvenih nauka, Beograd, 1995, str. 227-247.

1 Oba zakona objavljena su u Sluzbenom glasniku Republike Srbije, br. 1/1990. U daljem tekstu bice koriscene skracenice: SGRS - Sluzbeni glasnik Republike Srbije; SLSRJ - Sluzbeni list SRJ; SLAPV - Sluzbeni list Autonomne pokrajine Vojvodine.

2 Clan 4 stav 7 Zakona o izmenama i dopunama Zakona o izboru narodnih poslanika (SGRS, br. 12/1990).

3 Glava Dz, clanovi 62-70 Zakona o izboru narodnih poslanika.

4 Izbori za poslanike u Narodnu skupstinu Republike Srbije odrzani su 1990, 1992. (prevremeni) i 1993, nakon donosenja odluke o raspustanju Narodne skupstine. Izbori za odbornike u skupstine lokalnih jedinica odrzani su 1991. i 1992. (prevremeni). Izbor poslanika za Vece gradjana Savezne skupstine obavljen je 1991. i 1992. (prevremeni izbori). Izbor za poslanike u Skupstinu Autonomne pokrajine Vojvodine odrzani su 1991. i 1992. Pored toga, gradjani su u dva navrata glasali o izboru predsednika Republike (1990. i 1992), izjasnjavali se na referendumu o drzavnim simbolima i dr.

5 Pred Ustavnim sudom Republike Srbije pokrenut je, pocetkom 1993, postupak za ocenu ustavnosti Zakona o izmenama i dopunama Zakona o izboru poslanika u Vece republika Savezne skupstine. Postupak su inicirali: Fond za razvoj demokratije, Depos i jedan gradjanin iz Kraljeva. Predmet osporavanja bio je vecinski princip kod izbora poslanika u Vece republika Savezne skupstine, koji je uveden izmenama zakona umesto ranijeg nacela po kojem se sastav poslanika u ovom Vecu odredjuje tako da odgovara stranackoj pripadnosti poslanika u Narodnoj skupstini. Osporavan je i postupak donosenja zakona. Zakon je proglasen i primenjen odmah po donosenju, a o samoj izmeni zakona odlucivalo se na konstitutivnoj sednici Narodne skupstine po hitnom postupku. U postupku ocene ustavnosti Ustavni sud je stao na stanoviste da u ovom slucaju nije povredjeno nacelo ustavnosti, te da je osporavani zakon saglasan sa Ustavom.

6 Velicina izborne jedinice u proporcionalnom sistemu moze znatno uticati na efekat koji se postize primenom ovog sistema raspodele mandata. Tako veci broj manjih izbornih jedinica uz primenu proporcionalnog sistema, s obzirom na efekte primene priblizava ovaj sistem raspodele mandata vecinskom sistemu i obrnuto, manji broj vecih izbornih jedinica postize veci efekat proporcionalnosti.

7 Broj narodnih poslanika koji se bira u pojedinoj izbornoj jedinici ne bi zavisio od broja biraca, vec od broja vazecih glasova u izbornoj jedinici. Broj poslanika koji se bira u svakoj izbornoj jedinici ne bi, dakle, bio poznat pre, vec nakon izbora. Do broja poslanika koji se bira u izbornoj jedinici dolazilo bi se primenom sledeceg pravila. Ukupan broj vazecih glasova u svim izbornim jedinicama delio bi se sa 250 koliko poslanika broji Narodna skupstina. Dobijenim kolicnikom, zaokruzenim na ceo broj, delio bi se broj vazecih glasova u svakoj izbornoj jedinici. Dobijeni kolicnici odredjivali bi broj poslanika koji daje svaka izborna jedinica.

8 Ustav Republike Srbije utvrdjuje da su svi gradjani drzavljani Republike Srbije, clan 12 Ustava.

9 Clan 6 Zakona o izboru narodnih poslanika.

10 Glava Dz, clanovi 62-70 Zakona o izboru narodnih poslanika.

11 Clan 38 Zakona o izboru narodnih poslanika.

12 Tako je, na primer, najveca izborna jedinica (u Vojvodini) prilikom izbora odrzanih 1990. godine obuhvatala priblizno 41 000 biraca, dok je najmanja (na Kosovu) obuhvatala manje od 14 000 biraca.

13 Opozicija nije sudelovala u postupku donosenja prvog zakona o visestranackim izborima, jer nije imala svoje poslanike u delegatskoj skupstini.

14 Zakon sadrzi posebno poglavlje u kojem uredjuje zastitu birackog prava (poglavlje VIII, clanovi 56 do 60).

15 Glava DzI, clanovi 70 do 75 Zakona o izboru narodnih poslanika.

16 Clan 11 Zakona o izboru narodnih poslanika, SGRS, br. 79/1992. godine.

17 U clanu 12 stavu 2 zakonodavac utvrdjuje da biracko pravo ima »gradjanin Republike Srbije koji je istovremeno i jugoslovenski drzavljanin«.

18 Clan 12 Zakona o izboru narodnih poslanika.

19 Ovakvu normu je, doduse, sadrzavao i prethodni zakon, ali je ona bila bespredmetna, jer je isti zakon dozvoljavao upis u biracki spisak i na sam dan izbora.

20 Ukoliko izbornoj listi pripadne paran, odnosno neparan broj mandata koji nije deljiv sa tri, podnosilac izborne liste dodeljuje kandidatima na listi prema njihovom redosledu ceo broj mandata koji se dobije deljenjem brojem tri ukupnog broja mandata koji pripada toj izbornoj listi - uvecanim za jedan, a preostali broj mandata dodeljuje se kandidatima sa liste u skladu sa pravilima podnosioca liste (clan 98 stav 2).

21 Na primer: ako u glasackoj kutiji nema kontrolnog lista (clan 77 stav 3); ako clanovi birackog odbora uticu na odluku biraca (clan 79 stav 1); ako clanovi birackog odbora odbiju biracev zahtev da mu ponovo objasne nacin glasanja (clan 79 stav 2); ako je povredjeno nacelo tajnosti glasanja (clan 79 stav 3); ako se na sam dan glasanja vrse izmene u birackom spisku (clan 81) i dr.