Srbija u traganju za državom

Uspon i pad ustavnosti

Težnje vladara da budu iznad ustava, a stranaka da prave partijsku državu nastale su u XIX veku, ali su bile dominantne i u celom XX veku

Druga polovina devetnaestog veka u Srbiji bila je ispunjena prodorom modernih ideja i žestokim političkim sukobima koji su imali veliki uticaj na razvoj ustavnosti. Okosnica ovih višedecenijskih javnih borbi bila je u nastojanju da se ograniči vladalačka samovolja, s jedne, i partijska uskogrudost, s druge strane. To je bio period osetnog uspona srpske ustavnosti, mada ni u tom vremenu nikada nije dostignuta stabilnost institucija. Država se zbog toga i nije mogla razviti u modernu pravnu organizaciju najpre zbog knezova i kraljeva, koji su neskriveno želeli da uvek budu iznad ustava, a zatim i stranaka koje su, čim se domognu vlasti, zatirale parlamentarizam, za koji su se inače gorljivo borile dok su bile u opoziciji.

Sve za narod, ali bez naroda

U drugu polovinu XIX veka Srbija je ušla sa takozvanim Turskim ustavom (1838), kojim je Porta poništila onaj liberalni ali kratkotrajni Sretenjski ustav iz 1835. S obzirom na svoje reformatorske ideje i nacionalni program, knez Mihailo Obrenović (1800-1868) bio je žestoki protivnik nametnutog ustava i stalno je čekao priliku da ga se otarasi. To, međutim, nije bilo lako izvodljivo jer je Srbija, budući vazalna kneževina, bila obavezna da za svaku ustavnu promenu dobije pristanak Porte. Zato je knez smislio zaobilazan put za promenu Ustava - doneo je niz novih zakona, kao što su zakoni o Državnom savetu (1861), o ustrojstvu centralne uprave (1862), o činovnicima, o Narodnoj skupštini, o nasleđu kneževskog prestola, o opštinama i o uvođenju narodne vojske.
Mihailo Obrenović bio je pristalica jedinstva državne vlasti koja se oličava u vladaocu kao jedinom izvoru te vlasti. Vladao je kao prosvećeni despot po principu: sve za narod, ali bez naroda! Sve je bilo podređeno vojničkom i privrednom jačanju zemlje u pripremi rata protiv Turaka za oslobođenje ne samo Srbije nego i svih hrišćana Balkana. Ova je misao naročito ojačala kada je knez Mihailo ustao da istera turske garnizone iz srpskih gradova. Oko projektovanih oslobodilačkih ratova vladala je bezrezervna nacionalna sloga, ali je protiv svog režima policijske stege knez imao veliku opoziciju u liberalima i Ujedinjenoj omladini srpskoj koja je, takođe, bila liberalno usmerena. Neki pojedinci iz Ujedinjene omladine, sem liberalnih, zastupali su i socijalističke ideje, ali je kasnije, u vreme oslobodilačkih ratova, sve to skliznulo u nacionalističku euforiju. Njima se čak pripisuje da su bili i tvorci kosovskog mita koji je u Srbiji pretrajao do naših dana.

Primat državne misli

Knezu Mihailu nije bilo dato da donese novi ustav. Ubijen je 1868, a namesništvo je taj novi ustav, uprkos protivljenju Turske koja je sada bila znatno oslabljena, donelo već sledeće 1869. Do tada su u Srbiji zakonodavnu vlast vršili knez i Državni savet, a Skupština je bila samo savetodavno telo. Po novom ustavu, Državni savet je potpuno izgubio zakonodavnu vlast, a zakonodavno telo je postala Narodna skupština koja se sastajala svake godine. Na vrhu državne uprave nalazio se ministarski savet koji je bio pod neposrednom kontrolom kneza. Proglašeno je načelo slobode štampe, a zajemčena su i lična prava građana. Narod je sam birao svoje predstavnike, ali je knez mogao da postavi četvrtinu poslanika. Za poslanike se glasalo javno, a Narodna skupština se sastojala od seljaka i varoških trgovaca. Policija je imala veliki uticaj na izbor poslanika. Pored obične, zadržana je i Velika narodna skupština koja se sastajala svake četvrte godine. Skupština nije imala pravo kontrole nad radom vlade, a knez je raspolagao širokim pravima prema Narodnoj skupštini, naročito što se tiče njenog sazivanja i trajanja. U suštini, to je bio predstavnički sistem, bez parlamentarne vladavine. Najjednostavnije rečeno, Ustav je dao vladaocu tri četvrtine prava, a Narodnoj skupštini samo jednu četvrtinu.

Vredi zabeležiti činjenicu gašenja Državnog saveta kao ustavnog činioca, upravo zbog toga što je ova institucija obeležila srpsku državnost kroz celu prvu polovinu devetnaestog veka. Državni savet je naročiti procvat doživeo za vreme Ustavobranitelja zbog svog stalnog nastojanja da bude protivteža kneževskoj samovolji. Sačinjavali su ga velikaši, uglavnom tadašnji lokalni predvodnici naroda. On jeste uspeo da ograniči vladaoce, ali je vlast oligarhijski prigrabio za sebe. Državni savet je najpre najurio s vlasti kneza Miloša i kneza Mihaila 1842, najposle i kneza Aleksandra Karađorđevića 1858, da bi na vlast ponovo vratio Obrenoviće.
U zasluge Državnog saveta moglo bi se zabeležiti što je dosta radio na upravnom organizovanju države. Organizovali su i sudstvo, a za njihove vlade, 1844, donet je i Građanski zakonik. Njegov silazak sa istorijske scene bio je neizbežan jer se osećalo da ovakva konzervativna ustanova predstavlja veliku smetnju novoj parlamentarnoj misli.

Prodor novih ideja

Posle Ustava 1869. Srbija doživljava prodor novih evropskih ideja, što je politički život učinilo još dinamičnijim. Godine 1881. prvi put se osnivaju političke stranke u modernom smislu reči (do tada su bile samo struje mišljenja): Liberalna, Naprednjačka i Radikalna. One jasno artikulišu svoje političke programe što je imalo veliki uticaj na formiranje državnih institucija u narednom periodu. Liberalna stranka je najstarija - pojavila se još pedesetih godina kao grupa obrazovanih ljudi, poglavito školovanih u inostranstvu. Odatle su preneli moderne političke ideje o individualnoj i nacionalnoj slobodi. Zalagali su se za prenos vlasti sa Državnog saveta kao činovničkog tela na Skupštinu, odnosno za uvođenje predstavničkog sistema. Individualnu slobodu i podelu vlasti povezivali su sa idejom o narodnom suverenitetu. Podsticali su snažan nacionalni zanos, verovali u demokratsku suštinu srpskog naroda, njegovu državotvornost i predodređenost za pijemontsku ulogu.
Za razliku od liberala, Naprednjačka stranka temelj srpske državnosti nije tražila u tradiciji srpskog naroda, nego u modernim tekovinama Evrope. Zato su i mogli da budu tako oštri kritičari Ustava 1869. Još jedna razlika delila ih je od liberala: oni nisu insistirali na svevlasti Skupštine nego na aktivnoj ulozi krune i posebnom političkom značaju viših društvenih slojeva što bi se postiglo ograničenim pravom glasa i uvođenjem drugog doma zakonodavnog tela. Zbog toga su sebe definisali i kao konzervativce, što im nije smetalo da uporno zastupaju dinamičnu modernizaciju Srbije po ugledu na Evropu. Dok su bili na vlasti doneli su zakon o slobodi štampe (1881), zbora i udruživanja, uspostavili su sudsku nezavisnost i obavezu osnovnog školovanja. Ukinuli su narodnu vojsku i propisali obaveznu službu u stajaćoj vojsci.
U Srbiji toga doba zametnule su se i ideje socijalizma. Sedamdesetih godina XIX veka jedna grupa mladih ljudi, među kojima se naročito isticao Svetozar Marković, stala je da zastupa ideju "narodne", odnosno "socijalne države". Osnov te države tražili su u patrijarhalnim ustanovama kao što su porodična zadruga i opština. Marković se naročito kritički obarao na birokratizam tadašnje vlasti i to je bila glavna tačka sukoba između liberalne i narodne države. Socijalisti su liberalima zamerali da samo govore o političkim slobodama i da malo mare za to da je važnije narod odbraniti od siromaštva nego od tiranije. Sam Marković je tvrdio da državno uređenje mora da osigura da bude što manje sirotinje u zemlji. Nisu toliko važne političke slobode nego da narod ima hleba da jede. Kao jednu od glavnih mera Marković je tražio ukidanje birokratskog sistema vlasti kako bi se u budžetu postigla ušteda i presekao proces narodnog osiromašenja. U njegovom listu Radnik, umesto o pitanjima spoljne i unutrašnje politike, raspravljalo se o tome "kako živi naš narod, kake su mu škole, kake opštine, vlast, putni saobraćaj, pošte id. d." Dosta je praznog politiziranja, isticali su, jednom već treba da se govori o onome što narod žulji.

Pobeda parlamentarne vladavine

Nastavljač ovih ideja i politike bila je Radikalna stranka koja je i po brojnosti i po uticaju u narodu zadugo bila najjača partija u Srbiji. Dok su liberali i naprednjaci za svoj glavni cilj uzimali zaštitu ljudskih prava i političkih sloboda, radikali su bili uvereni da je osnovni zadatak države socijalni i ekonomski, odnosno vaspostavljanje narodnog blagostanja. Nisu hteli zapadno industrijsko društvo i podelu na klase, već privredu zasnovanu na zadružnoj svojini. Umesto kapitalističkog preduzeća - radničke zadruge (Lazar Paču je čak govorio o "udruženom radu") i potpuna narodna samouprava. Kasnije su radikali odstupili od svojih izvornih ideja i u raznim političkim nagodbama znatno razvodnili svoj program.
Ovako zamašni sukobi ideja ubrzali su uvođenje nekih parlamentarnih institucija. Narodna skupština je čak oborila nekoliko vlada, mada na tako nešto nije imala pravo po Ustavu iz 1869. Počelo je da se koristi pravo interpelacije, što je takođe ojačalo uticaj Skupštine. Polet slobodne misli bio je još više podstaknut kada je Srbija na Berlinskom kongresu 1878. dobila nezavisnost. Donose se novi zakoni o štampi, zborovima i udruženjima. Godine 1882. Srbija je proglašena kraljevinom. Sve su jači pritisci da se donese novi, liberalniji ustav. Kralj Milan nije želeo novi ustav jer mu je onaj iz 1869. davao veliku vlast. Međutim, bio je prinuđen na taj korak da bi stišao narodno nezadovoljstvo nastalo posle Timočke bune i neuspelog rata sa Turskom. Timočka buna je planula 1883. kada je posle usvajanja zakona o stajaćoj vojsci počelo skupljanje državnog oružja od građana. Radikali su na to odgovorili pozivom narodu: "Ne dajte oružje!" Milan je ugušio bunu u krvi, ali je iz svega toga izašao znatno oslabljen i da bi spasao dinastiju nagodio se sa radikalima.
Demokratska obeležja Ustava iz 1888, do kojeg je došlo kao rezultat ove nagodbe, bila su u sledećem: zagarantovana su građanska prava, naročito sloboda štampe, sloboda izbora, tajno glasanje (do tada je bilo javno), Narodnoj skupštini dato je pravo kontrole nad vladom, uveden je princip proporcionalnog izbora poslanika (po čemu je taj ustav bio iznad mnogih evropskih ustava tog doba), praktično je uvedeno opšte pravo glasa (cenzus je bio minimalan), izjednačeni su kralj i Skupština u zakonodavnom radu, pooštrena je odgovornost ministara, garantovana je nezavisnost sudstva i sudijske stalnosti. Ovom ustavnom reformom najzad je pobedilo načelo parlamentarne vladavine, a kralj Milan je abdicirao u korist svog sina Aleksandra.

Dugotrajne tendencije neustavnosti

Nažalost, ovaj uspon srpske ustavnosti bio je kratkog veka. Autokratski kralj Aleksandar, u nestrpljivoj želji da što pre prekine sa ovim demokratskim novotarijama, bio je stalno na ratnoj nozi sa strankama i često je pribegavao državnim udarima. Već 1894. ukinuo je Ustav iz 1888. i vratio na snagu onaj iz 1869. Režim lične vlasti trajao je do 1901. kada je Aleksandar oktroisao novi ustav. Kralj je gušio stranke sa osnovnom idejom "da mi moramo raskrstiti sa parlamentarizmom ako smo radi da državnu upravu ljudski uredimo". Oktroisani Ustav, pored Narodne skupštine, uvodi i Senat u kojem je većinu članova postavljao kralj. Zakonodavna vlast podeljena je između kralja i Skupštine, ali su prava krune bila pretežnija. Nastala je regresija i ličnih prava i sloboda, a njihovo regulisanje prepušteno je zakonima. Taj je Ustav ostao na snazi sve do maja 1903. kada su u vojnoj zaveri oficiri ubili poslednjeg Obrenovića i na presto uzdigli Petra Karađorđevića.
Sva ova događanja u XIX veku nisu bila samo prolazne epizode već se u njima jasno raspoznaju neke trajnije tendencije koje su se žilavo održale i kroz ceo XX vek. To se videlo i u (ne)ustavnoj poziciji vladaoca. Tokom celog tog veka burno i uz dosta krvi menjale su se vladajuće ideologije - jugoslovenstvo, socijalizam, nacionalizam, ali i oblici državnog uređenja - monarhija i republika. Šefovi države, bili oni kraljevi ili predsednici republike, podjednako su težili da budu iznad ustava. Kralj Aleksandar Karađorđević ukinuo je Ustav 1929. i zaveo ličnu vladavinu. Tito je bio doživotni predsednik SFRJ, a kada imate takvu poziciju teško je zamisliti da mu ustav može ograničiti vlast. Milošević je Ustav iz 1990. skrojio prema svojoj želji i svoju vlast je ušuškao i osigurao na sve moguće načine. Čak i time što je Ustav praktično načinio nepromenljivim.
Pored vladaoca, i neke partije, poglavito one najjače, bili su stalni izvor kriza. Kada su dolazile na vlast, kao dvorske ili režimske, teško su se odupirale iskušenju da se postave iznad ustava i institucija. Lako su brkale partijsku vladu sa partijskom državom. Ovi loši običaji počeli su u najekstremnijem vidu još sa Radikalnom strankom koja je 1888. smatrala da je vlast osvojila potpuno i za sva vremena, pa je odmah krenula u energičan obračun sa svim neistomišljenicima. Vlast je vazda manjinske stranke tretirala kao neprijatelje, što nam se ponavlja i kroz ceo XX vek.
Činjenica da se Srbija upravo nalazi pred donošenjem novog ustava ponovo aktuelizuje sećanje na ova stara iskustva i podstiče na drugačije promišljanje budućnosti: kako zagarantovati zakonitost i normalnu državu u kojoj će biti sprečena samovolja izabranih čelnika, svevlast stranaka i moć mafije.

Dragoš Ivanović