EKSKLUZIVNO: RAZRADJEN PROGRAM RADIKALNIH EKONOMSKIH REFORMI U JUGOSLAVIJI - LJUDSKA I SOCIJALNA DIMENZIJA (14)

Zbog politicke osetljivosti reforme trzista rada i zbog ogromnih razmera postojece i potencijalne nezaposlenosti, neophodno je da proces institucionalnih, finansijskih i organizacionih priprema traje dovoljno dugo da se rizici svedu na minimum

Nezaposlenost je prvorazredni ekonomski, ali i socijalni i politicki problem današnje Jugoslavije. I sama sastavljena od više slojeva razlicite transparentnosti, nezaposlenost je samo najdramaticniji, ali nikako ne i jedini, pokazatelj neefikasnog i u mnogim segmentima izvitoperenog funkcionisanja trzišta rada. Trzište rada, sa svoje strane, odslikava deformacije šire privredne strukture. Otuda sledi da se rešenje problema nezaposlenosti ne moze traziti izvan sveobuhvatnog procesa restrukturiranja trzišta rada; ali i samo restrukturiranje trzišta rada mora biti sastavni deo ukupnog radikalnog reformskog zahvata. Nove privredne vlasti morace stoga 1) da precizno identifikuju glavne probleme i postojece i potencijalne neuralgicne tacke na trzištu rada, 2) da deluju na institucije, procese i aktere na trzištu rada, kako bi uticale na njihovo utemeljenje na ekonomski efikasnim i društveno prihvatljivim osnovama i, što je verovatno najtezi zadatak, 3) da usklade sekvencu (redosled i tajming) reformskih poteza na trzištu rada sa ukupnom sekvencom reformi, tako da suma društvenih troškova i pojedinacnih patnji izazvanih restrukturiranjem bude što manja.

Jedna jednostavna i gruba racunica moze da pomogne u sagledavanju razmera problema na trzištu rada. Statisticki registrovana nezaposlenost prelazi cifru od 830.000 (tokom 1997. ocekuje se dalji rast za najmanje 50.000), što daje stopu nezaposlenosti vecu od 26 odsto. Ako bi se, uz sve ograde, tom broju zvanicno nezaposlenih dodao procenjeni broj prikriveno nezaposlenih od 770.000, dobio bi se zbir od oko 1.600.000 stvarno nezaposlenih. Kada se od zvanicno registrovanih oduzme broj fiktivno, lazno zaposlenih, dobija se stvarna zaposlenost od 1.590.000, što daje stopu stvarne nezaposlenosti koja premašuje 50 odsto. Osim toga, broj penzionera (skoro 1.400.000 prema poslednjoj Anketi o radnoj snazi iz 1996) bio bi skoro jednak broju stvarno zaposlenih, a broj radno sposobnog izdrzavanog stanovništva (domacica, ucenika i studenata) bi znacajno (za oko 170.000) prevazilazio broj stvarno zaposlenih. To bi, najzad, znacilo da danas oko 2.300.000 ljudi (1.600.000 stvarno zaposlenih izvan poljoprivrede i još oko 700.000 poljoprivrednika) radi za ostatak desetipomilionskog stanovništva Jugoslavije, istovremeno noseci sav teret ogromne javne potrošnje.

Ocigledno, ovakvo stanje je na dugi rok ekonomski i socijalno neodrzivo. Nijedan program privrednih reformi ne bi imao šanse na trajan uspeh ako bi trzište rada nastavilo da funkcioniše na stari nacin. Medjutim, moguci su razliciti pristupi restrukturiranju trzišta rada, koji mogu biti zasnovani na razlicitim bazicnim ekonomskim "ideologijama" (npr. liberalisticka, intervencionisticka), zamislima o brzini promena ("šok terapija", gradualizam), shvatanjima o uklapanju reforme trzišta rada u ukupan reformski tok (pre, zajedno sa, ili posle osnovnog reformskog paketa), pogledima na pozeljnu institucionalnu strukturu trzišta rada (decentralizovana ili centralizovana) i sa njom povezanim pitanjima oblikovanja radnog zakonodavstva, uloge institucija trzišta rada i aktera industrijskih odnosa itd.

U zemljama u tranziciji, na pocetku njihovog reformskog procesa, u kasnim osamdesetim i ranim devedesetim, sve ove alternative prelamale su se kroz jedno osnovno pitanje: da li restrukturiranju trzišta rada pristupiti odlucno i radikalno na samom pocetku reformi, ili prethodno rešavati druga pitanja, ostavljajuci ozbiljniji zahvat na trzištu rada za kasnije faze tranzicije. Prema prvom stanovištu, bilo je neophodno trenutno zatvaranje mnogih neefikasnih drzavnih preduzeca, sa posledicnim masovnim otpuštanjem zaposlenih radnika. Visoka nezaposlenost koja bi se odmah pojavila smanjila bi pritisak na rast troškovne inflacije i istovremeno bi sluzila kao efikasno disciplinujuce sredstvo u prezivelim drzavnim preduzecima, indirektno doprinoseci povecanju produktivnosti rada u njima i njihovom ozdravljenju. Rast privatnog sektora apsorbovao bi u relativno kratkom roku dobar deo nezaposlenih, i najveci deo posla na restrukturiranju trzišta rada bio bi obavljen u prvih par godina tranzicije. Privreda bi postala efikasnija, a nezaposlenost bi se stabilizovala na prihvatljivom nivou.

S druge strane, bili su izneti i argumenti da tranziciju treba obaviti sa što je moguce manjom nezaposlenošcu. Ovo stanovište polazilo je od toga da visoka nezaposlenost nije samo politicki rizicna, vec i ekonomski nepozeljna, buduci da neizbezni rast naknada za nezaposlenost vrši snazan pritisak na drzavni budzet, a uticaj nezaposlenosti na smanjivanje plata i kreiranje novih poslova u uslovima pada traznje ne treba precenjivati. Naime, zapošljavanje u privatnom sektoru ne zavisi toliko od endogenih faktora na trzištu rada, koliko od faktora iz šireg okruzenja, na primer od raspolozivosti finansijskih sredstava, prirode i obima spoljnotrgovinske zaštite, stranih investicija i tehnološke modernizacije.

Dosadašnje iskustvo zemalja u tranziciji (uz sve ograde, jer se cesto i najautoritativnije ocene pokazuju nepouzdanim posle kratkog vremena, kao što je to bio slucaj sa rangiranjem zemalja prema uspešnosti tranzicije u World Development Report-u za 1996. godinu) pokazalo je da su najbolje ukupne privredne performanse ostvarile zemlje koje su odabrale radikalnu strategiju ukupne privredne reforme, tj. neku vrstu "šok terapije", ali uz oprezniji, više gradualisticki pristup u domenu reforme trzišta rada.

Manevarski prostor koji ce nove privredne vlasti u Jugoslaviji imati u izboru izmedju alternativa u domenu reforme na trzištu rada bice veoma skucen, znatno uzi od onog kojim su na pocetku tranzicije raspolagale privredne vlasti bivših real- socijalistickih zemalja, u kojima je otvorena nezaposlenost bila nepoznata. S jedne strane, logika reforme zahtevace raskidanje sa dosadašnjim oslanjanjem na veštacko zadrzavanje viška zaposlenosti uz visoku elasticnost realnih plata. S druge strane, socijalni i politicki pritisak, s obzirom na vec postojece razmere nezaposlenosti, bice vrlo velik, tako da bi nepripremljeni ulazak u masovna otpuštanja mogao da bude fatalan po politicku stabilnost i dalju sudbinu celog reformskog poduhvata. Imajuci to u vidu, bice neophodno temeljno pripremiti strategiju reforme trzišta rada i obezbediti što širu podršku za nju.

Reforma (restrukturiranje) trzišta rada je tehnicki tezak i politicki krajnje osetljiv i rizican poduhvat. Ona se ne moze izvesti izolovano od ukupne reforme, inace je besmislena i samo izaziva troškove. Stoga treba odrediti njeno mesto u ukupnoj reformi, jasno definisati osnovne ciljeve restrukturiranja i nacine i sredstva kojima ce ti ciljevi biti ostvarivani. Zbog njene politicke osetljivosti i zbog ogromnih razmera postojece i potencijalne nezaposlenosti, neophodno je da proces institucionalnih, finansijskih i organizacionih priprema traje dovoljno dugo da se rizici svedu na minimum.

Realisticno definisani kratkorocni i srednjorocni ciljevi restrukturiranja trzišta rada bili bi sledeci:

- drasticno smanjivanje postojeceg nagomilanog rada u društveno-drzavnim preduzecima;

- zadrzavanje otvorene nezaposlenosti na postojecem apsolutnom nivou; alternativno, zadrzavanje stope otvorene nezaposlenosti na postojecem nivou, što bi znacilo da bi apsolutni nivo nezaposlenosti mogao da raste srazmerno porastu zaposlenosti;

- promena sektorske i svojinske strukture zaposlenosti: povecanje ucešca u ukupnoj zaposlenosti zaposlenih u sektoru usluga i u modernim sektorima, u malim i srednjim preduzecima, i u preduzecima u privatnoj svojini;

- promena strukture ugovora o zaposlenju: vece ucešce fleksibilnih oblika zapošljavanja, kao što su rad na odredjeno vreme, privremeno, sa skracenim radnim vremenom, po ugovoru, rad kod kuce itd;

- ubrzavanje tokova iz nezaposlenosti u zaposlenost, što bi dovelo do šire disperzije nezaposlenosti na pripadnike aktivne radne snage i do smanjenja prosecne duzine trajanja nezaposlenosti i ucešca dugorocno nezaposlenih u ukupnoj nezaposlenosti;

- povecavanje prostorne i profesionalne mobilnosti radne snage; prostorna mobilnost je uglavnom dugorocni problem vezan za stambenu oskudicu, dok povecanje profesionalne pokretljivosti zahteva usvajanje i primenu nove obrazovne koncepcije dozivotnog obrazovanja;

- smanjivanje medjugranskih razlika u platama ukidanjem stecenih i kontrolom prirodnih monopola u granama i rešavanjem problema viška zaposlenih, koji je sada skoncentrisan u granama sa najnizim platama, u kojima sada zapravo više zaposlenih deli jedno radno mesto i jednu platu;

- povecavanje raspona u platama povezanih sa obrazovnim i kvalifikacionim razlikama i sa razlikama u uspešnosti na radnom mestu, kako bi se povecala motivacija za obrazovanje i rad i sprecio odliv najkvalitetnijih pripadnika radne snage iz zemlje.

Preduslov za ostvarivanje najveceg dela ovih ciljeva bice uspeh temeljnih makroekonomskih reformi i programa strukturnog prilagodjavanja. Medjutim, taj uspeh još uvek ne bi garantovao najpovoljniji rasplet na trzištu rada, bez specificnih mera na samom trzištu rada. Uklapanje institucionalnih promena i ekonomskopolitickih mera na trzištu rada u sekvencu ukupne reforme moglo bi, grubo, da izgleda ovako:

1. Neophodan je jasan politicki izbor i obezbedjena masovna podrška za odlucno stupanje na stazu tranzicije;

2. Kompletira se zakonski i privrednosistemski okvir za sprovodjenje reformi. Neophodne promene u institucionalnom uredjivanju radnih odnosa odnosile bi se na uklanjanje ostataka samoupravne regulative radnih odnosa, povratak na centralizovani sistem kolektivnog ugovaranja, kao i na podsticanje fleksibilnih oblika zapošljavanja. Na osnovu projekcija kretanja nezaposlenosti lica sa pravom na primanje naknade za nezaposlenost povecavaju se stope doprinosa za nezaposlenost i redefiniše (suzava) maksimalno vreme primanja naknade. Medjutim, uvodi se obaveza drzave da nezaposlenima sa pravom primanja naknade obezbedi ucešce u nekom od aktivnih programa trzišta rada;

3. Formira se tripartitno telo na trzištu rada (Savet trzišta rada; alternativno: Ekonomsko-socijalni savet) koje bi bilo sastavljeno od predstavnika svih relevantnih aktera industrijskih odnosa, ukljucujuci nezavisne sindikate i nova udruzenja poslodavaca;

4. Donosi se program strukturnog prilagodjavanja (uz saglasnost i podršku medjunarodnih finansijskih institucija) i pocinje sa sprovodjenjem njegovog stabilizacionog dela, koji bi obezbedio monetarnu stabilnost i eksternu konvertibilnost. Kao heterodoksnu komponentu stabilizacionog programa moguce je ukljuciti politiku dohodaka (u osnovi, politiku plata), cije modalitete bi utvrdjivala vlada uz prethodno usaglašavanje na Savetu trzišta rada;

5. Paralelno sa usvajanjem stabilizacionog programa, formira se Fond za restrukturiranje trzišta rada. U njega bi se slivala sredstva iz dela doprinosa za nezaposlenost (koji bi prethodno trebalo povecati, s obzirom na povecani rizik od nezaposlenosti), opštih budzetskih prihoda, deo sredstava od prodaje društvene imovine u procesu privatizacije, kao i sredstva iz potencijalnih inostranih kredita i pomoci medjunarodnih finansijskih i razvojnih institucija. Savet trzišta rada bi trebalo da ima kontrolu i delimicno pravo odlucivanja o raspolaganju sredstvima Fonda;

6. Redefinišu se funkcije Zavoda za trzište rada i obavlja njegova modernizacija i reorganizacija. Njegovo ime, koje je izvor zabuna, menja se u Zavod za zapošljavanje. Modernizuje se postojeci informacioni sistem. U sklopu decentralizacije, filijale i lokalni zavodi dobijaju veca ovlašcenja u kreiranju sopstvenih programa prilagodjenih specificnostima lokalnih trzišta rada. Povecava se broj zaposlenih u Zavodu. Svi zaposleni prolaze kroz intenzivne programe obuke;

7. Tek u drugoj fazi programa strukturnog prilagodjavanja, šest ili devet meseci po njegovom otpocinjanju, masovnije se pristupa rešavanju problema viškova zaposlenih. Akcenat treba da bude na aktivnim programima, decentralizovano sprovodjenim po regionima ili opštinama. Ti programi istovremeno treba da budu što specificniji, sa jasno definisanim ciljnim grupama - mladima i nezaposlenima bez radnog iskustva, otpuštenima bez kvalifikacija, otpuštenima sa kvalifikacijama za koje ne postoji odgovarajuca traznja, starijima od 50 godina itd. Lokalni zavodi mogli bi razviti programe javnih radova na komunalnoj infrastrukturi, narocito tamo gde dominiraju nezaposleni bez kvalifikacija;

8. Savet trzišta rada bi neprekidno ocenjivao socijalnu izdrzljivost i pravednost u raspodeli troškova restrukturiranja, nadgledao rad Zavoda i kontrolisao korišcenje sredstava Fonda za restrukturiranje trzišta rada i redovno obaveštavao javnost o tome;

9. Ovaj centralizovani, korporativisticki mehanizam uredjivanja odnosa na trzištu rada trebalo bi zadrzati u najkriticnijem periodu restrukturiranja, kada ce postojati realna opasnost da nezaposlenost prekoraci granice ekonomske i socijalne podnošljivosti i ugrozi citav reformski poduhvat. Makroekonomska stabilizacija u okvirima otvorene trzišne privrede, rast privatnog sektora i zaposlenosti u njemu, širenje fleksibilnijih oblika ugovora o radu, kao i stvaranje uslova za dugorocno odrzivi privredni rast, dovešce do neminovnog jacanja konkurentskih i decentralizacijskih trendova na trzištu rada. Uloga drzave na trzištu rada ce oslabiti, a njegova nova institucionalna struktura tada nece morati da bude stvar politickog izbora, nego rezultanta odnosa snaga individualnih i kolektivnih aktera na trzištu rada.

(Nastavlja se)