EKSKLUZIVNO: RAZRADJEN PROGRAM RADIKALNIH EKONOMSKIH REFORMI U JUGOSLAVIJI (10)

Jugoslavija je jedina zemlja u Evropi koja nije clanica medjunarodnih organizacija i u kojoj ni gradjani, ni profesionalni ekonomisti ne mogu ni izdaleka da saznaju nasta to drzava, i ta nekolicina sto je kontrolise, trosi pola drustvenog proizvoda. Javan i transparentan, realan, demokratski diskutovan i usvojen budzet mora biti programski cilj bilo koje buduce vlade koja ce krenuti u radikalne reforme

Jugoslovenske javne finansije danas pate od enormnih, neefikasnih i nepotrebnih trosenja, visokih i arbitrarnih poreza koji guse proizvodnju i zaposlenost, i deficita koji permanentno pothranjuju visoku inflaciju. Bez sveobuhvatne reforme javnih finansija ne moze biti ni trajne makroekonomske stabilnosti. Pet osnovnih ciljeva radikalne reforme javnih finansija bice:

(1) javni i transparentni budzeti;

(2) odgovorna fiskalna politika;

(3) niski ali obilni i stabilni porezi;

(4) smanjenje neproduktivnih rashoda i poboljsanje strukture javnih rashoda;

(5) uspostavljanje stabilnih fiskalnih medjurepublickih odnosa.

Javni i transparentni budzeti. Radikalno otvaranje - polaganje racuna javnosti - odnosno informisanje o osnovnim finansijskim ciljevima i instrumentima drzave; javni, transparentan, diskutovan i široko dostupan budzet federacije, republika i opština je od kriticne vaznosti da bi se razbile korumpirane grupe i otvorila javna, demokratska debata o prioritetima naše drzave. Jugoslavija je jedina zemlja u Evropi koja nije clanica medjunarodnih organizacija i u kojoj ni gradjani ni profesionalni ekonomisti ne mogu ni izdaleka da saznaju na šta to drzava - i ta nekolicina što je kontroliše - troši pola društvenog proizvoda. Javan i transparentan, realan, demokratski diskutovan i usvojen budzet mora biti programski cilj bilo koje buduce vlade koja ce krenuti u radikalne reforme u Srbiji i Jugoslaviji.

Odgovorna fiskalna politika. Fiskalna politika ce zatvoriti sadašnji budzetski deficit odlucnim ali realisticnim obaranjem neproduktivnih javnih trošenja i dovodjenjem ukupnih javnih rashoda u sklad sa prikupljenim porezima i veoma ogranicenim finansiranjem iz domacih izvora, prevashodno putem prodaje obligacija sa realnom kamatnom stopom. Da bi se to postiglo, mora se radikalno i trajno zaustaviti izvor inflacije u prošlosti - odnos izmedju drzave, tj. njenih deficita, i NBJ i banaka. To ce se postici uspostavljanjem jasnih i cvrsto primenjenih pravila kreditno-finansijskih odnosa izmedju budzeta i monetarnih vlasti (NBJ), za ciju primenu ce biti direktno i licno odgovorni rukovodeci pojedinci ovih institucija. Performanse rukovodecih pojedinaca u Ministarstvima finansija i NBJ ce biti posebnim zakonom vezane za jasne i svima razumljive privredne parametre. Sprecice se prethodna praksa da se zemlja mesecima nalazi u hiperinflaciji, a da niko od rukovodilaca drzavnih finansijskih institucija ne podnosi ostavku. U osnovi, ovaj cilj podrazumeva da se kljucni ekonomski resori naše drzave - finansije i monetarna vlast - ucine trajno i jasno odgovornim ne samo svojoj vladi i parlamentu, vec gradjanima kojima treba da sluze.

Niski ali obilni i stabilni porezi. Sadašnji poreski sistem karakteriše izuzetno uska poreska osnovica koja se prakticno svodi na plate u drzavnom sektoru, promet i spoljnu trgovinu. Poreske stope su stoga toliko visoke da nuzno guraju ogroman deo privrede u izbegavanje poreza. Primer je opterecenje plata koje prelazi 100 procenata na neto platu. Ovakve stope guše zaposlenost, a time i proizvodnju i privredni razvoj. Radikalna reforma poreskog sistema stoga mora obezbediti da poreske stope budu niske, kako bi stimulisale dobrovoljno placanje poreza i smanjenje sive ekonomije, a podstakle štednju, investicije i rast u formalnom sektoru privrede. Istovremeno, poreske osnovice moraju biti što šire da bi se obezbedili obilni prihodi. Takav sistem niskih stopa i širokih osnova nece zahtevati sadašnje mnogobrojne poreske olakšice, koje su se poslednjih pet godina postepeno vratile u poreski sistem. Ovakve poreske olakšice, kao što su poreska oslobodjenja, granski diferencirane poreske stope, poreski krediti znacajnih razmera i druge vrste izuzetaka od opšteg rezima oporezivanja ne samo da znatno smanjuju poresku osnovicu, nego i podsticu birokratske proizvoljnosti, politicke privilegije odredjenih kategorija stanovništva i privrednih subjekata i korupciju. Stoga ce se najveci deo takvih olakšica eliminisati. Dakle, osnovni cilj poreske reforme bice uspostavljenje niskih, ali obilnih i stabilnih poreza. Funkciju redistribucije dohotka preuzece odgovarajuca politika javnih rashoda i budzetskih transfera, dakle instrument ekonomske politike koji je daleko pogodniji za tu svrhu od poreza.

Politika javnih rashoda. Polovinu društvenog proizvoda danas zahvata drzava i troši na nešto o cemu njeni gradjani, koji taj proizvod mukom sticu, niti išta znaju, niti smeju da pitaju. Nova vlada ce odmah izvršiti javnu prezentaciju budzeta, te inicirati strucnu i demokratsku diskusiju o javnim izdacima, što ce omoguciti da se jasno identifikuju postojeca neproduktivna trošenja koja ne doprinose blagostanju stanovništva i privrednom oporavku. Skupa i masovna, specijalna policijska oprema za razbijanje demonstracija (oklopni transporteri, hemijski bojni otrovi, skafanderi, štitovi itd.) samo je jedan, iako klasican primer takvih neproduktivnih trošenja koja nimalo ne doprinose privrednom razvoju, vec iskljucivo represiji drzave nad sopstvenim gradjanima (u budzetu za 1997. godinu, Srbija je policiji namenila tri puta više sredstava nego agraru). Medjutim, ne preti drzavi opasnost od gradjana, nego su gradjani u stalnoj opasnosti od drzave i onog što je ona stvorila: organizovani kriminal, siromaštvo i ulicne sukobe. Dalje, najveci korisnici direktnih i indirektnih subvencija komunalnih usluga fakticki su najbogatiji clanovi društva: potpuno istu, nerealnu cenu struje, vode i mnogih javnih usluga placaju i "oni na Dedinju" i siromašna višeclana porodica. Zbog takvih neproduktivnih trošenja, u decjim bolnicama nema vakcina, u školama nema ucila, a penzioneri bespomocno išcekaju da im penzije od tri meseca unazad, posle namirivanja svih represivnih trošenja, mozda dodju na red. Ovakve drasticne anomalije moraju se izmeniti odlucnim smanjivanjem neproduktivnih trošenja. Istovremeno, zaštitice se od nesrazmernog pada, a gde je moguce i povecace se, produktivna javna trošenja koja imaju znacajan pozitivan efekat na zdravlje i blagostanje najmladjih i najsiromašnijih clanova društva. Ovo ce, zajedno sa odlucnom reformom penzionog sistema, omoguciti da se penzije i plate isplacuju na vreme na trajnoj i stabilnoj osnovi.

Uspostavljanje stabilnih fiskalnih medjurepublickih odnosa. Sadašnja federacija je skupa, neefikasna i nekompetentna institucija u kojoj se narodni poslanici tuku, psuju i polivaju vodom, umesto da grade i brane javni, zajednicki interes dveju republika. U medjuvremenu, ona direktno trosi 10 posto zajednickog proizvoda Srbije i Crne Gore, a kroz sumu arbitrarne federalne regulative i hronicna ogranicenja na spoljnu trgovinu koja podsticu korupciju, federacija preraspodeljuje bar još toliko novca - od obicnih smrtnika i platiša poreza, ka privilegovanim i korumpiranim grupama društva, u okviru i preko republickih granica. Federacija je takodje izvor i poligon medjurepublickih sukoba na više nivoa. Uspostavljanje stabilnijih, kooperativnijih fiskalnih odnosa, sa jasnijim ingerencijama i odgovornostima federacije, republika i opština, doprinelo bi jacanju fiskalne politike i ukupnih finansija zemlje. Obrnuto, nesredjeni medjudrzavni fiskalni odnosi mogu biti izvor rastucih politickih suceljavanja koja mogu dovesti u pitanje opstanak savezne zajednice.

Javni budzet i javni interes. Gradjani moraju biti obavešteni kako drzava uzima novac iz privrede i na šta se novac gradjana (poreskih obveznika) troši. Opšta struktura budzeta ne moze i ne sme, kao do sada, biti "drzavna tajna". Preterana tajnost drzave uvek i svuda vodi korupciji i zrtvovanju javnog interesa sebicnom interesu onih koji su upuceni u ove tajne. Puna otvorenost budzeta federacije i republika snazno ce promovisati javni interes, omoguciti javnu i demokratku debatu o izvorima prikupljanja poreza i javnim izdacima i trajno spreciti grube prekršaje javnog interesa od strane drzave.

Potrebu daleko vece javnosti i transparentnosti u drzavnim fiskalnim aktivnostima sve više i snazno naglašavaju i medjunarodne finansijske organizacije - MMF i Svetska banka - u sklopu njihovih napora ka smanjenju korupcije i poboljšanja kvaliteta i efikasnosti funkcionisanja drzava clanica. U poslednje vreme, one cak i direktno uslovljavaju svoju pomoc odsustvom korupcije i primenom elementarnih standarda dobrog privrednog gazdovanja od strane zemalja clanica. Ove organizacije takodje imaju znacajan minimalni skup statistickih indikatora koje drzava mora da objavljuje i redovno izveštava da bi zadovoljila minimum zahteva za clanstvom u njima. Nedavno, krediti MMF-a su zaustavljeni u zemljama u kojima je korupcija dostigla takve razmere koje ne samo da su rezultirale ogromnim i nepravednim preraspodelama, vec su dovele u pitanje i makroekonomsku stabilnost i privredni rast zemlje. Ukoliko se SRJ ne uhvati u koštac sa ovim vitalnim pitanjem javnosti, transparentnosti i korupcije, samo po tom osnovu, njene šanse za korišcenje tehnicke i finansijske pomoci medjunarodnih finansijskih institucija bice minimalne.

Pravila i primena racionalne fiskalne politike. Zahvaljujuci, izmedju ostalog, tajnosti fiskalne i monetarne politike u proteklim godinama, fiskalnu politiku SRJ karakteriše ekstremni voluntarizam. U takvim uslovima, drzava je mogla lansirati i pune dve godine pospešivati potpuno nepotrebnu, najstrašniju hiperinflaciju dvadesetog veka. Namera je programa da spreci slican voluntarizam u buducnosti putem jasnih fiskalnih pravila, pomocu kojih ce se jednostavno meriti uspeh fiskalne politike. Ovo pretpostavlja pravne i institucionalne reforme kako bi se fiskalna neodgovornost trajno zamenila cvrstim pravilima i fiskalnom odgovornošcu koja je neophodna za dugorocni privredni prosperitet.

Nova vlada ce na federalnom nivou pripremiti zakon o fiskalnoj odgovornosti, a sugerisace i republickim vladama usvajanje paralelnih republickih zakona, po ugledu na najuspešnije drzavne reforme u nekim zemljama (npr., N. Zeland). Cilj ovog zakona bice da uspostavi nove standarde fiskalnog ponašanja kako bi se grubi ekscesi iz prošlosti trajno eliminisali i da inicira sveobuhvatnu reformu drzavnog aparata ka efikasnijoj, jeftinijoj, kompetentnijoj i pravednijoj drzavi. Istovremeno, ovaj zakon ce primeniti vec navedeni princip "javnog budzeta", radikalno povecati obim i frekventnost informacija o budzetu, transparentnost i odgovornost za fiskalne odluke drzave i uciniti celi budzetski proces daleko efikasnijim. Ovo ce takodje doprineti medjunarodnoj rehabilitaciji drzave, jer ništa u medjunarodnim sluzbenim i privatnim centrima kapitala ne doprinosi kredibilnosti zemlje kao cvrsta, principijelna i pravilima omedjena makroekonomska politika.

U prelaznom periodu od godinu dana, do potpune razrade zakona o fiskalnoj odgovornosti, fiskalna politika ce teziti jednostavnim ciljevima koji ce snazno podrzati anti-inflacionu monetarnu politiku NBJ. Ti ciljevi su sledeci:

(1) postizanje nultog tekuceg deficita (tekuci prihodi minus tekuci javni rashodi, bez javnih investicija) vec u prvoj godini realizacije programa;

(2) finansiranje javnih investicija izdavanjem drzavnih obveznica i iz medjunarodnih izvora koji ce podrzati novu vladu;

(3) eliminisanje tekuceg budzetskog deficita prevashodno kresanjem neproduktivnih rashoda, koje ce se identifikovati i primeniti, bez izuzetka, u skladu sa novim budzetskim prioritetima;

(4) svodjenje konsolidovanih budzetskih tekucih rashoda na nivo tekucih prihoda od oko 42 posto društvenog proizvoda, sa sadašnjih pedeset procenata;

(5) zaštita kljucnih socijalnih i drugih produktivnih trošenja od neophodnog fiskalnog prilagodjavanja.

Nakon prve godine vodjenja odgovorne fiskalne politike i dubokih institucionalnih promena utvrdjenim u zakonu o fiskalnoj odgovornosti, operativni ciljevi fiskalne politike ce teziti daljem obaranju opšteg opterecenja privrede porezima i javnim trošenjima, kako bi što veci obim sredstava privrede bio oslobodjen za akumulaciju, otvaranje novih radnih mesta i zdrav privredni rast. Tezice se opštem nivou poreza i trošenja koja nece prelaziti 35 pošto društvenog proizvoda i stalnom stvaranju odgovarajucih primarnih budzetskih viškova (ukupni prihodi minus nekamatni javni rashodi), kao i neinflatornom finansiranju eventualnog ukupnog deficita - iskljucivo putem izdavanja obveznica i na osnovu stranih kredita za jasno utvrdjene produktivne svrhe.

Kreditni odnos NBJ i drzave. Neograniceni krediti NBJ drzavi jedan su od osnovnih izvora inflacije u Jugoslaviji. Taj kreditni odnos se stoga mora regulisati da bi se ovo institucionalno zarište inflacije definitivno ugasilo. Program predvidja usvajanje modifikovane varijante Maastrichtovog modela kreditnog odnosa izmedju drzave i centralne banke (videti tabelu). Ovaj novi kreditni odnos takodje predstavlja vazan element ukupne politike javnog duga.

Prvo, osnovno pravilo novog kreditnog odnosa NBJ i drzave je potpuna i trajna zabrana automatskog kreditiranja drzave od strane NBJ. To znaci da ce svako odobravanje kredita NBJ drzavi biti potpuno pod ingerencijom NBJ. Ovim ce se znacajno osnaziti nezavisnost NBJ u odnosu na drzavu i direktno povecati kontrola osnovne varijable monetarne politike - primarnog novca.

Drugo, svi direktni krediti NBJ drzavi bice zabranjeni, tako da ce jedino indirektni kolateralizovan kredit biti dozvoljen. Ovim ce se direktno eliminisati osnovni razlog ekspanzije primarnog novca i monetarne nestabilnosti u Jugoslaviji. Neki bivši veliki korisnici direktnih kredita (elektroprivreda, poljoprivreda) ubuduce ce moci da finansiraju svoje razvojne planove (ne i permanentne gubitke) samo putem obligacija i drugih kolateralnih instrumenata. Osnovna prednost indirektnih kredita je u tome što iza njih stoji zalog (kolateral) i što ce biti davani po trzišnoj kamatnoj stopi.

Trece, ukupni kredit drzavi u datoj godini (kupovine obligacija na primarnom i sekundarnom trzištu i repo ugovori) bice strogo ogranicen na tri odsto planiranih budzetskih rashoda. Ovim ogranicenjem obezbedice se da kreditna politika NBJ bude u funkciji makroekonomske stabilnosti i niske inflacije. Takodje, da bi se sprecile velike destabilizirajuce fluktuacije drzavnih depozita kod NBJ koje mogu znacajno ograniciti njenu sposobnost vodjenja antiinflacione monetarne politike, depoziti drzave kod NBJ takodje ce biti ograniceni na nivo koji ce centralnoj banci omoguciti da lako neutralizuje skokovite promene likvidnosti na ovim depozitima.

(Nastavlja se).