RAZRADJEN PROGRAM RADIKALNIH EKONOMSKIH REFORMI U JUGOSLAVIJI (8)

Osnovni izvori korupcije u procesima privatizacije nalaze se u poziciji birokratije da manje ili vise utice na proces promene vlasnickih prava nad odredjenom imovinom i na taj nacin selekcijom odredjenih privilegovanih pojedinaca obezbedjuje sebi i njima znacajna finansijska sredstva. Brza privatizacija i stalno informisanje javnosti - glavne prepreke korupciji

Procesi privatizacije ogromnog broja preduzeca, tj. imovine ogromne vrijednosti u relativno kratkim vremenskim intervalima bez izgradjene adekvatne regulative i sa siromašnom pravnom i sudskom infrastrukturom predstavljaju idealni ambijent za intenziviranje, inace stalno prisutnog problema korupcije.

Korupciju cemo definisati kao zloupotrebu moci koje nosi odredjeno radno mjesto ili polozaj radi nezakonitog sticanja bogatstva ili uticaja.

I ako je tacno da u tranzicionim ekonomijama porast korupcije koincidira sa procesom privatizacije, to dvoje ne mora uvek da bude povezano. Privatizacija, doduše, moze stvoriti nove mehanizme i adekvatan ambijent koji ce stimulisati korupciju, što je u direktnoj vezi sa izborom privatizacione strategije i stepenom efikasnosti njene implementacije.

Za uspješnu analizu razlicitih faktora koji mogu uticati na stepen korupcije u privatizacionim transakcijama, neophodno je definisati osnovne motive i potencijalne izvore korupcije koji se mogu pojaviti u pravnim sistemima u kojima pitanja imovinskih prava nijesu efikasno uredjena.

Osnovni izvori korupcije u procesima privatizacije nalaze se u poziciji birokratije da manje ili više utice na proces promjene vlasnickih prava nad odredjenom imovinom i na taj nacin selekcijom odredjenih privilegovanih pojedinaca (ili grupa) obezbjedjuje sebi i njima znacajna finansijska sredstva.

Drugi tip korupcije predstavlja uticaj birokratije (citaj vlasti) na blokiranje procesa privatizacije, ostavljajuci mogucnost privilegovanim pojedincima i grupama da u procesima spontane privatizacije izvrše nelegalnu alokaciju imovine iz drzavnih i društvenih preduzeca u ona koja su pod kontrolom privatnih vlasnika.

Efekti koji uticu na korupciju

Brzina: Ako se iz svih dosadašnjih programa privatizacije zemalja u regionu moze uociti neka zajednicka karakteristika ili konstatacija onda je to sigurno znacaj i uticaj brzine u skoro svim fazama procesa privatizacije. Brzina realizacije je, dakle, kriticna komponenta koja dominantno odredjuje uspjeh cjelokupnih ekonomskih reformi. Kada se programi privatizacije realizuju brzo i efikasno i uz primjenu neke od šema masovne privatizacije, onda su u znacajnoj mjeri ogranicene mogucnosti birokratije da utice na proces, što zbog nedostatka vremena za pripremu i organizovanje korupcionistickih transakcija, bilo zbog gubitka diskrecionih prava da bitno utice na odvijanje pojedinacnih transakcija.

Nivo diskrecionih ovlašcenja birokratije: Diskreciona ovlašcenja birokratije su od esencijalnog znacaja za stepen korupcije. Bilo koji segment programa privatizacije koji zahtjeva neciji zvanicni potpis predstavlja potencijalno zarište korupcije. Što su diskreciona ovlašcenja pripadnika birokratije koja realizuje proces privatizacije (i odlucuje o transferima imovine) veca, to je i njihova moc odlucivanja veca pa su i mogucnosti za korupciju vece. I suprotno, u mjeri u kojoj je proces odlucivanja o privatizacionim transakcijama izvan uticaja vlade, toliko su i smanjena diskreciona ovlašcenja pripadnika birokratije, pa su i šanse za korupciju manje.

Transparentnost: Kao i kod ostalih nelegalnih transakcija, tako i prilikom realizacije transakcija u privatizaciji koje su proizvod uticaja korumpiranih pripadnika birokratije, i ovde je pravilo da se one realizuju u tajnosti i bez minimalnog nivoa transparentnosti. Obaveza javnog publikovanja svih informacija i dokumenata koje su od vaznosti za proces privatizacije, a posebno detalja u vezi s kontretnim transakcijama, predstavlja jedan od osnovnih mehanizama za sprecavanje korupcije. Naravno, da bi javnost mogla da efikasno vrši svoju kontrolnu funkciju neophodno je stalnom propagandom i edukacijom uciniti svaki postupak u procesu privatizacije jasnim i razumljivim za najšire slojeve stanovništva. Pored javnog objavljivanja informacija, neophodno je obezbediti i odgovarajuce regulatorne mehanizme (zakone i institucije), kao i politicki uticaj javnosti (kroz posebne parlamentarne komisije).

Decentralizacija u implementaciji: U onim zemljama gdje se sve operativne odluke o konkretnim transakcijama donose u nezavisnim profesionalnim, novoformiranim institucijama - agencijama za privatizaciju (Rusija, Estonija, Njemacka, Madjarska, Slovenija i sl.), mnogo su manje šanse za uticaj odredjenih finansijsko-politickih oligarhija na donošenje odluka nego u slucajevima kada je sva moc skoncentrisana u uskom krugu ljudi pripadnika politicke oligarhije. One zemlje koje su ugradile efikasne kontrolne mehanizme uz prepuštanje donošenja kljucnih odluka nezavisnim profesionalnim institucijama, uspjele su da minimiziraju uticaj korupcije.

Korupcija i privatizacione tehnike

Masovna vaucerska privatizacija: Tehnike bazirane na masovnoj vaucerskoj privatizaciji korišcene su u skoro svim zemljama u regionu i kao proizvod toga najviše privatizacionih transakcija se upravo realizovalo primjenom ove tehnike. Pored niza drugih prednosti, ova tehnika, i teorijski i prakticno posmatrano, pruza najmanje mogucnosti za korupciju. Involviranost najveceg dela stanovništva opredjeljuje aukcije kao jedino moguci primjenjivi mehanizam za alokaciju vaucera u akcije, što obezbjedjuje realizaciju ove tehnike u vremenskim intervalima višestruko kracim od bilo koje druge tehnike.

Zbog obima i masovne involviranosti stanovništva, ova tehnika podrazumijeva prethodno realizovanje veoma slozene aktivnosti na pripremi pravila, edukativnog materijala, tehnicko-tehnološkog sistema (uglavnom zasnovanog na informaciono-komunikacionoj tehnologiji), što maksimalno smanjuje diskrecioni uticaj birokratije.

Prilikom formiranja ponude akcija za vaucerske aukcije, informacije o kompanijama se javno objavljuju i svima su dostupne. Informisanje javnosti posebno podsticu i propagandne kampanje od strane privatizacionih investicionih fondova koji prikupljaju vaucere od gradjana, tako da je transparentnost maksimalna.

Naravno, ni ova tehnika nije imuna na uticaj birokratije. Mogucnost korupcije jedino se moze ogledati u izboru preduzeca za privatizaciju putem ove tehnike i u odugovlacenju sa odrzavanjima aukcija, pod uticajem odredjenih interesnih grupa ili zainteresovanih pojedinaca koji imaju odredjene aspiracije prema nekom konkretnom preduzecu.

Likvidacija: I ova tehnika je veoma cesto primjenjivana u zemljama u regionu, i sa minimalnim mogucnostima korupcije. Ove transakcije se, po pravilu, realizuju u konkurentskim procedurama i prema jasno definisanim pravilima. Pošto je predmet privatizacije imovina preduzeca, ona se privatizuje prodajom za gotovinu na aukcijama, na kojima je jedini kriterijum za izbor pobjednika najveca ponudjena cijena. Likvidacija se realizuje relativno brzo i ne podrazumeva slozene administrativne procedure vezane za procjenu imovine, korporatizaciju, pripremu posebnih programa, ispitivanje finansijskog polozaja firme i sl. Diskrecioni uticaj birokratije se u ovom procesu ogleda u politickoj odluci da se odredjena preduzeca likvidiraju, ali je njihov uticaj na samo vodjenje transakcije minimalan.

Proceduru prodaje imovine preduzeca putem likvidacije, po pravilu, vode posebne strucne komisije ili institucije koje su duzne da o rezultatima ovih aukcija izvještavaju nadlezne drzavne organe.

Prodaja akcija najširoj investicionoj javnosti (Initial Public Offering): I pored velikih ocekivanja od primjene ove tehnike na razvoj mladih trzišta kapitala, ova tehnika je uspješno realizovana u veoma malom broju slucajeva. Potencijali ovih trzišta su ocigledno bili precjenjeni, kao i interes inostranih portfolio investitora. Pored toga, inicijalni troškovi pripreme implementacije ove tehnike su izuzetno visoki, a broj preduzeca sa visoko kvalitetnim performansama mali, što dodatno ogranicava primjenu ove tehnike.

Zbog dosta slozene i skupe procedure pripreme kompanija za flotaciju akcija na berzi, vrijeme za njenu realizaciju je relativno dugacko, mada to bitno ne utice na mogucnost uticaja korupcije na njenu primjenu. Transparentnost ove tehnike je veoma znacajna, prije svega zbog slozene formalne procedure koja podrazumijeva citav niz operacija koje zahtjevaju razlicite nivoe verifikacije i kontrole, i to, što je najvaznije, od strane strucnih institucija, pa je uticaj birokratije ogranicen. Diskreciona ovlašcenja birokratije u ovom slucaju ogledaju se u mogucim špekulacijama oko izbora kompanije koja ce se privatizovati na ovaj nacin.

Direktna prodaja: Ovo je jedna od tradicionalnih tehnika privatizacije, koja podrazumijeva slozenu i dugotrajnu implementaciju i koja je izrazito podlozna korupciji. Prvi stepen korupcije se ogleda u diskrecionom ovlašcenju vlade u vezi sa izborom kompanija koje ce se prodavati ovim putem. Vrlo cesto, predmet privatizacije ovom tehnikom su preduzeca sa velikom vrijednošcu i za koja se cijeni da mogu izazvati interesovanje inostranih investitora. Sama formalna procedura implementacije ove tehnike je vrlo cesto izvor korupcije. Ova tehnika vrlo cesto podrazumijeva da vlada (ili nadlezni organ za privatizaciju) koristi savjetnicke usluge neke od renomiranih svjetskih investicionih banaka ili konsultantskih kuca, što sa sobom donosi i znacajne provizije, što naravno u samom pocetku primjene ove tehnike stvara mogucnost za korupciju.

Kako se uglavnom radi o preduzecima za koje vec postoji interes investitora, od posebne je vaznosti da formalna procedura obezbjedi ravnopravan polozaj svih ucesnika i da bude fokusirana na stvaranje maksimalno konkurentskih uslova u cilju postizanja što vece cijene, što je i osnovni cilj primjene ove tehnike.

Nazalost, mnoga iskustva pokazuju da je upravo pogrešna i neadekvatna procedura osnovni razlog za pojavu znacajnih razmjera korupcije u primjeni ove tehnike. Najveci skandali i afere vezani za proces tranzicije u zemljama u regionu skoro po pravilu su rezultat primene ove tehnike.

Generalno receno, tamo gdje precizno nije utvrdjena obavezna javna procedura zasnovana na konkurenciji (open tender i sl.), stvorena je prava "zona sumraka" u kojoj se transakcije izricito realizuju po vec unaprijed postignutom dogovoru izmedju birokartije i odredjenog kupca i to po uslovima koji su po pravilu uvijek na ociglednu štetu prodavca.

Management and Emplodzee Budzout: Za ovu tehniku se moze reci i da se primenjuje kako bi se verifikovale korupcija i zloupotrebe koje su se vec desile prije formalnog pocetka privatizacije. Primena ove tehnike je logican nastavak procesa spontane privatizacije koji su karakteristika perioda kada se stari sistem raspao, a kada se privatziacija još nije legalizovala, tj. zakonski i institucionalno uredila. Dakle, kapitalom koji su stekli zloupotrebljujuci svoje direktorske pozicije stecene u bivšem sistemu, sadašnji menadzeri postaju novi vlasnici preduzeca.

Stepen primjene ove tehnike je u osnovi mjera kompromisa koje je vlada spremna ili primorana da pravi sa postojecom strukturom direktora, koji u svakoj privatizaciji predstavljaju prirodne protivnike reformi. Nerijetko je ova tehnika povezana sa raznim beneficijama koje se dodatno daju kupcu kao što su: odlozeno placanje, finansiranje kupca od strane prodavca, bankarske garancije i sl., što sve u svemu cini ovu tehniku u osnovi snaznim izvorom korupcije.

Osnov za odobrenje ove transakcije cesto predstavljaju tzv. poslovni planovi i planovi razvoja postojeceg menadzmenta, koje diskreciono ocjenjuju odredjeni pripadnici birokratije. Ova tehnika je primjer netransparentne procedure, koja se obavlja uglavnom u zatvorenim krugovima i bez konkurencije. Spontana privatizacija: U svojoj prirodi ovaj model privatizacije ima ugradjene sve osnovne mehanizme za stimulisanje korupcije. Privatizacija se obavlja kroz obavljanje transakcija izmedju društvenih preduzeca i privatnih preduzeca koja kontrolišu, ili su u bliskim vezama, direktori društvenih preduzeca. Ove transakcije podrazumijevaju primjenu citave lepeze komercijalnih i kreditnih aranzmana, u kojima se dobit formira na štetu društvenih preduzeca.

Posebno stimulativni ambijent za ovu privatizaciju predstavljaju dinamicne društveno-politicke promjene i turbulencije kao što su ratovi, krahovi sistema, raspad drzava i sl.

Klasican primjer spontane privatizacije jeste slucaj uzimanja kredita od poslovnih banaka, sa davanjem dijelova imovine kao hipotekom. Dobijeni krediti se vrlo brzo preusmjere u privatne kanale, a za uzvrat banka uzima dio po dio imovine na racun naraslih kamata.

Na srecu, vecina zemalja u regionu, pritisnuta krajnje pragmaticnim razlozima, dominantno je primjenjivala masovnu vaucersku privatizaciju kao tehniku najmanje podloznu korupciji, u poredjenju sa visokorizicnim tehnikama kao što je direktna prodaja ili MEBO aranzmani.

(Nastavlja se)