Kraj dogovorne federacije

Pise: Srdjan Darmanovic

Kombinacija promjene karaktera federalizma u SRJ na stetu manje federalne jedinice i razaranja institucija u korist poretka licne vladavine, da i ne pominjemo sve druge moguce aktuelno-politicke motive za iznenadnu smjenu savezne vlade, nosi u sebi divoljno opasnosti ne samo za proces demokratske tranzicije u zemlji, vec i za odrzanje elementarnog mira

Savezna Republika Jugoslavija stvorena je i bezmalo do juce funkcionisala je kao dogovorna federacija. Dogovorni karakter federacije utemeljen je pravno, jer izvire iz nekih vaznih odredbi njenoga ustava, a jos vise je bio izrazen fakticki, time sto je federacija pocivala na politickom savezu vladajucih partija dviju republika.

Ustavna osnova dogovornog karaktera federacije lezi u tzv. konfederalnim elementima najviseg pravnog akta zemlje kojih ima nekoliko, a od kojih je svakako najjaci i najvazniji struktura i nacin konstituisanja gornjeg doma saveznog parlamenta - Vijeca republika. Jos od kada je posle americke revolucije federalizam prvi put nastao kao model organizacije drzave, podrazumijeva se da se jednakost federalnih jedinica stiti putem gornjeg doma parlamenta, najcesce tako sto federalne jedinice, bez obzira na svoju velicinu, raspolazu jednakim brojem poslanika. Zavisno od mnogih drugih okolnosti koje su u razlicitim zemljama razlicite, uredjuje se nacin izbora i karakter mandata poslanika ovog veoma specificnog parlamentarnog doma.

Okolnosti u kojima je stvorena SRJ, a prije svega cinjenica da se radilo o dvoclanoj federaciji i to, po svim vaznim parametrima, veoma nejednakih konstitutenata, takodje su u mnogome odredili nacin izbora i karakter mandata poslanika u Vijecu republika saveznog parlamenta. Vijece republika konstituisano je kao parlamentarni dom izrazito konfederalnog karaktera, ne toliko po jednakosti broja poslanika, koliko po nacinu njihovog izbora. Odredba saveznog ustava po kojoj se “izbor i prestanak mandata saveznih poslanika u Vijecu republika Savezne skupstine uredjuje zakonom republike clanice" (cl. 81 Ustava SRJ), o tome jasno govori. Ova odredba omogucila je da se izbor i opoziv poslanika gornjeg parlamentarnog doma vrsi u republickim skupstinama, a samim tim ona je ustavno obezbijedila da se savezna vlast (savezna vlada, sef drzave, savezni sudovi) ne moze uspostaviti i funkcionisati suprotno volji vladajucih snaga jedne od republika. Ovakvo resenje inace nije tipicno za vecinu danasnjih federacija i bilo je, i u vrijeme stvaranja drzave, a i danas, napadano kao recidiv “kardeljevskog", “samoupravnog" federalizma. No, s druge strane, bilo je logicno da nema nikakvog rezona da jedna mnogostruko manja drzava udje u dvoclanu federaciju sa mnogostruko vecom drzavom, ako se ne zastiti na ovaj ili neki slican nacin. Ova odredba zapravo je uspostavljena kao najjaca i jedina djelotvorna ustavna (pravna) zastita manje republike clanice od beznacajnog polozaja u saveznoj drzavi.

Dogovorni karakter federacije bio je sproveden i u praksi. Savezna vlast obrazovana je sve vrijeme kao savez vladajucih partija dviju republika. Cak i u kratkotrajnim periodima napetosti ili neslaganja izmedju dviju vladajucih partija, ova praksa nije dovodjena u pitanje. Tako su svi dosadasnji sastavi savezne vlade, uglavnom bile politicke i kadrovske koalicije SPS-a i DPS-a, a u Vijecu republika nikada nije zabiljezena situacija da je neka odluka bila blokirana kompaktnim nastupom svih poslanika iz jedne republike. Politicki savez SPS-DPS predstavljao je, na taj nacin, u periodu 1992-97. osnovu federalne drzave, onoliko koliko je ona postojala i funkcionisala. Ovaj princip konsenzualne vladavine dviju vladajucih partija najjasnije je izrazio jedan od stvaralaca same drzave i tadasnji lider DPS-a Momir Bulatovic, kada je, odbijajuci ponudu Novaka Kilibarde da se u vrijeme tromjesecnih demonstracija u Srbiji 1996/97. u saveznom parlamentu obrazuje nova vecina sastavljena od crnogorskih partija (ukljuciv i vladajucu) i srbijanske opozicije i obori savezna vlada, izjavio da bi svaka takva akcija bila protivna vecinskoj volji gradjana Srbije i protivna duhu postojanja i funkcionisanja zajednicke drzave - Savezne Republike Jugoslavije.

Dogovorni princip funkcionisanja SRJ ozbiljno je uzdrman nakon rascjepa u crnogorskoj vladajucoj partiji, kada su vladajuce strukture u vecoj federalnoj jedinici bezrezervno stale na stranu onog dijela nekada jedinstvene vladajuce stranke u manjoj federalnoj jedinici koja je izgubila institucionalnu bitku za drzavnu vlast, a zatim i izbornu trku za poziciju sefa drzave. Savezna administracija je ovaj jednogodisnji period nekako pregurala uz manje ili vise neutralnu ulogu, a u njenom sastavu su se jos uvijek nalazili kadrovi crnogorske vladajuce strukture.

Iznenadnom akcijom obaranja dosadasnje politicki “neutralne", a kadrovski mjesovite savezne vlade i izborom nove ciji je predsjednik glavni protivnik vladajuce strukture u Crnoj Gori, dogovorna federacija srusena je za samo 48 casova. S obzirom na pomenuti zastitni ustavni mehanizam preko Vijeca republika, a koji je manja republika u casu krize aktivirala, dogovrna, “zabljacka" federacija nije mogla biti srusena legalno, vec jedino putem ustavnog nasilja. Ono se sastojalo upravo u protivustavnom i protivzakonitom ignorisanju toga mehanizma - prava skupstine republike clanice da bira i opoziva poslanike koji ce je predstavljati u gornjem federalnom domu. Kao sto to u politici cesto biva, sudbina je htjela da isti covjek koji je samo prije nepunih godinu i po dana u polemici sa opozicionim liderom branio princip konsenzualnog federalizma kao samu sustinu zajednicke drzave Crne Gore i Srbije, danas sijeda na stolicu saveznog premijera preko rusenja toga principa i to na nelegalan nacin.

Dogovorna federacija koja je tokom prvih pet godina pocivala na saradnji dviju republickih vladajucih partija imala je mnoge mane, kako u svome pravnom utemeljenju, a jos vise u nacinu svoga funkcionisanja. Ona ni u kom slucaju nije bila idealno resenje za zajednicu Crne Gore i Srbije. Ali, bez obzira na sve njene slabosti, ona ne moze biti zamijenjena federacijom koja ce pocivati na vecinskom principu i to tako sto ce taj princip biti nametnut manjoj federalnoj jedinici. Drzave sastavljene od veceg broja federalnih jedinica, a pogotovo ukoliko su razvijene i sa ukorijenjenom demokratskom tradicijom, mogu uspjesno funkcionisati bez konsenzualnog principa. Dvoclana federacija i to izrazito nejednakih partnera, ako ju je uopste moguce djelotvorno organizovati, to svakako ne moze.

U nasem slucaju, situacija je dodatno komplikovana time sto svojevrsnim parlamentarnim drzavnim udarom izvedenim u Saveznoj skupstini, bez izmjene ustava, vec putem njegovog krsenja, nije samo preko noci izmijenjen karakter drzave i princip njenog funkcionisanja. Ova akcija, iako po svojim posledicama izuzetno ozbiljna, nije bila sama sebi cilj. Ona nije nastupila tek kao izraz nezadovoljstva vodecih politickih snaga organizacijom drzave i njenim ustavnim resenjima. Ovaj iznenadni prevrat i izazivanje teske drzavne i ustavne krize prije svega je u funkciji odrzanja jednog poretka licne, “dvorske" vladavine i u isto vrijeme je posledica takve vladavine.

Karakteristika svake licne vladavine, pa i ove koju olicava predsjednik SRJ Slobodan Milosevic, jeste razaranje institucija, njihovo obesmisljavanje, ispraznjenje od svakog sadrzaja, u krajnjoj liniji njihovo ismijavanje. Razaranje institucija nuzno mora biti praceno krsenjem ustava i zakona, jer bi, u protivnom, institucije mogle da se vremenom konsoliduju i ucvrste. A, kako je jedan od glavnih zadataka svake licne vladavine da ne dopusti bilo kakvo stvaranje konkurentske vlasti, odnosno bilo kakvu ozbiljniju podjelu vlasti, konsolidacija i ucvrscenje institucija se ne smije dopustiti. Akcija preduzeta u saveznom parlamentu izvedena je upravo zato da bi se likvidirala mogucnost sistemskog ugrozavanja poretka licne vlasti i odrzao poredak slabih i poslusnih institucija sa kojima se autoritarni predsjednik moze stalno poigravati.