Akademik Mijat Sukovic komentarise najavu objedinjavanja sluzbi bezbednosti

Realizacija projektovanih resenja, sa stanovista ustavne pozicije republika clanica, nemoguca je bez gazenja sadasnjeg ustavnog poretka

Gordana Susa

Nedeljnik “Vreme" objavio je informaciju da je pripremljen “nacrt zakona o objedinjavanju sluzbi bezbednosti..." “Trebalo bi objediniti postojecih sest tajnih policija: dve vojne (obavestajna i kontraobavestajna), dve republicke (srpska i crnogorska), te ostatke dveju saveznih sluzbi (Resor drzavne bezbednosti i Sluzba za istrazivanje i dokumentaciju pri Saveznom ministarstvu inostranih poslova)... Nova sluzba bi bila ujedinjenja ne samo organizaciono, vec i imovinski, tako da bi se skoro sva pokretna i nepokretna dobra sadasnjih sluzbi (fondovi, objekti i vozni parkovi) nasli pod njenom kapom" Tim povodom zamolili smo dr Mijata Sukovica da kao strucnjak za ustavno pravo komentarise ovo nastojanje.

“Koncepcija iskazana citiranim resenjima neizbjezno implicira jos dva resenja. Prvo, da se tako objedinjenja sluzba bezbjednosti obrazuje kao samostalna drzavna institucija. Kao samostalni savezni organ ili neki drugi organizacioni oblik po statusu identican statusu saveznog drzavnog organa. Drugo, da ta institucija bude pod ingerencijama predsjednika Savezne Republike Jugoslavije. Neizbjezno implicira ova dva resenja zato sto su samo sa njima citirana resenja ostvariva.

Citirana resenja prevazilaze podrucje organizovanja sluzbi bezbjednosti. Njihov smjer i njihova sadrzina su takvi da u njima i nije primarna sluzba bezbjednosti. U njima su primarni koncepcija savezne drzave i odnosa u njoj. Njima se, naime, dvostruko zasijeca u ustavni poredak utvrdjen Ustavom Savezne Republike Jugoslavije. Zasijeca se (1) u ustavno utvrdjenu poziciju republika clanica u saveznoj drzavi i (2) u ustavno utvrdjeni karakter i ravnotezu vlasti na ravni savezne drzave. Na oba podrucja se zasijeca toliko duboko da su citirana resenja moguca jedino gazenjem bitnog dijela koncepcije i sadrzine sadasnjeg Ustava Savezne

Republike Jugoslavije ili sa njegovim mijenjanjem.

Citirana resenja, svojom sustinom i smjerom, u stvari, iniciraju stvaranje Jugoslavije drugacije od utvrdjene u sadasnjem njenom ustavu. Dvostruko drugacije. Drugacije kao federacije i drugacije po karakteru savezne vlasti."

Koliko se ovim resenjima narusava ravnoteza vlasti u federaciji?

- Ovim predlozima se projektuju cetiri bitne promjene ustavnog utvrdjenja. To su:

1. Iz djelokruga saveznih ministarstava unutrasnjih i spoljnih poslova i organa Vojske Jugoslavije izuzimaju se djelovi drzavnih poslova koji po njihovoj prirodi i ustavno-sistemskim odredjenjima cine integralne djelove drustvenih oblasti za koje su obrazovani oznaceni organi. Sustinski neizdvojive djelove poslova iz njihovog djelokruga. Time se razbija integralno jedinstvo drzavnih poslova u oblastima unutrasnjih, spoljnih i vojnih poslova. Time se suzava ustavno odredjena nadleznost Savezne vlade. Oduzimaju joj se ustavno pravo i obaveze da na podrucju bezbjednosti odlukama obrazuje “savezne organe i organizacije i utvrdjuje njihovu organizaciju i djelokrug", da “usmjerava i uskladjuje" rad organa i organizacija i na tom podrucju, postavlja i razresava funkcionere u njima. Pravo i duznost Savezne vlade utvrdjene u clanu 99, tac. 6, 7 i 8 Ustava SRJ. Time se istovremeno skida odgovornost Savezne vlade i resornih ministara za vrsenje poslova drzavne bezbjednosti. Suzava se i podrucje kontrolnih kompetencija Savezne skupstine.

2. Predsjedniku Savezne Republike Jugoslavije daje se u nadleznost dio drzavnih poslova koji su izvan njegove nadleznosti utvrdjene u cl. 96. saveznog Ustava. U tom clanu Ustava nadleznost njegova taksativno je utvrdjenja nabrajanjem u devet tacaka, bez davanja mogucnosti da se ona moze siriti bilo kojim drugim aktom, ukljucujuci i zakone. U sadrzini tih devet tacaka nigdje nema ni rijeci koja bi bila u bilo kakvoj vezi sa poslovima bezbjednosti. Sirenje kompetencija predsjednika Republike na podrucje bezbjednosti, stoga, protivustavno je.

Prvo i drugo ocigledno i neporecivo kazuju, dakle, da smjer i sadrzina citiranih resenja i njihovih neizbjeznih izvodjenja destruira ustavni princip podele i ravnoteze vlasti na ravni federacije.

*Objedinjavanjem do sada organizaciono samostalnih sluzbi, vrsi se njihova centralizacija.

- Da i to na nacin kojim se svakoj od njih ukida njenoj prirodi i prirodi sistema odgovarajuca samostalnost. Svaka od njih cini se zavisnom od rukovodioca objedinjene sluzbe. Time se neizbjezno ili vojnizira civilna sluzba bezbjednosti ili vojna sluzba bezbjednosti prevodi u civilni rezim. I jedno i drugo suprotno je prirodi njihovoj i sistemu. Narocito je tome suprotno vojniziranje civilne sluzbe bezbjednosti, makar samo preko rukovodioca objedinjenje sluzbe. Vjerovatno bi se to i dogodilo ako bi se ozakonila citirana resenja.

*U Ustavu Savezne Republike Jugoslavije nema osnova da se poslovi bezbednosti izmestaju iz podrucja odgovornosti Savezne vlade, niti da se na podrucje bezbednosti siri nadleznost predsednika Savezne Republike Jugoslavije.

- Ustav Savezne Republike Jugoslavije utvrdjuje sistem saveznih organa. Utvrdjujuci imenicno sve savezne organe, utvrdjuje u clanu 99, tac. 6. da se odlukama Savezne vlade, a ne zakonima, obrazuju i ukidaju “savezna ministarstva i drugi savezni organi i organizacije i utvrdjuje njihova organizacija i djelokrug". Nikome sem Saveznoj vladi u citiranom clanu nije dato ustavno ovlascenje da obrazuje pojedine savezne organe i organizacije i da utvrdjuje njihovu organizaciju i djelokrug. To potvrdjuje i cinjenica da se odlukama Savezne vlade u realnom zivotu obrazuju i ukidaju savezna ministarstva. Iz toga slijedi: nema ustavnog osnova da se donosi zakon kojim bi se obrazovao savezni organ za poslove bezbjednosti, utvrdio njegov djelokrug i nacin rukovodjenja njime. Nema osnova ni za postupanje po nacelu - ko moze vise moze i manje.

Donosenje zakona kojim bi se obrazovao samostalan organ za poslvoe bezbjednosti, nosilo bi sobom, bez obzira na njegovu sadrzinu, krupne sistemske imlikacije. Naime, zakoni su pravni akti veceg ranga, vece pravne snage, od pravnih akata vlade. Nijedno savezno ministarstvo (ministarstva su ustavne institucije) nije obrazovano zakonom. Obrazuju se i ukidaju, odredjuje im se djelokrug, podzakonskim aktima. Obrazovanje saveznog organa bezbjednosti (koji nije ustavna institucija) putem zakona, implicira da se toj sluzbi daje veci sistemsko-pravni rang od ranga saveznih ministarstava. To bi promijenilo ustavno utvrdjene odnose u sistemu saveznih organa. Preciznije, znaci izdizanje sistemskog ranga organa bezbjednosti iznad ranga ministarstava i Savezne vlade. Ranije nase iskustvo kazuje kuda to vodi i do cega dovodi.

Ukupnost svega kazuje da citirana sadrzina projektovanih resenja u oznacenom Nacrtu zakona vode u zonu sistemskog sumraka i nedemokratski izvitoperenog karaktera vlasti na ravni savezne drzave. Imperativ je demokratije, suprostaviti im se.

Postoji potreba, naravno, uskladjivanja i sinhronizovanja rada svih sluzbi bezbjednosti u Saveznoj Republici Jugoslaviji. To nije sporno ni sistemski-pravno, ni radno, ni ciljno.

To, medjutim, ne cini nuznim, ne podrazumijeva, njihovo organizaciono unificirano jedinstvo i njihovo izdvajanje iz integralnih cjelina ciji su segmenti.

Njihova raznorodnost takve je drustvene prirode da ne pruza mogucnost da se jednim pravnim aktom, zakonom ili bilo kojim podzakonskim aktom, jedinstveno i unificirano uspjesno urede njihov status, oznace zastitni objekti u cijoj su funkciji, pravni osnov i okviri njihovog djelovanja i kontrole. Cak nije moguce na unificirani nacin identifikovati ni zakonski i sire pravni osnov njihovog djelovanja. Zbog toga bi se pravna odredjenja u pravnom aktu, makar to bio i zakon, morala svesti samo na odredjenje imena sluzbi ili organa, nacina rukovodjenja njima i imenovanja njihovih rukovodilaca, a sustinska pitanja od znacaja za obezbjedjivanje da osjetljive sluzbe bezbjednosti rade u okviru sistema, na principu ustavnosti i zakonitosti, morala bi ostati pravno neuredjena. To bi postavilo suvise sirok prostor za fakticna, pravno neuredjena arbitrarna i hirovita ponasanja. Raniji nas zivot pruza dosta dokaza kuda bi to vodilo i do cega bi moglo dovesti. Pogotovu kada bi se sa Savezne vlade skinula odgovornost za rad tih sluzbi i kontrola njihova, makar posredstvom vlade od strane Savezne skupstine.

*Kako bi se reperkutovala ta resenja na status republika?

- Citirana resenja usmjerena su na to da se silom saveznog zakona republikama kao drzavama oduzme bitan elemenat sistema njihove vlasti i njihovih ustavom garantovanih kompetencija. Bitan elemenat sistema vlasti i drzavnosti svake drzave, bila u savezu ili nezavisna. Elemenat bez koga drzava nije drzava, vec moze biti samo imitacija ili surogat drzave. Bez koga nema integralnog sistema vlasti drzave clanice. Elemenat koji je kao kompetencija republika drzava utvrdjen samim ustavnim odredjenjem da su republike drzave. Oduzimanje tog elementa drzavama clanicama savezne drzave, usmjerenje je za razaranje njihove drzavnosti, za reduciranje podrucja njihove vlasti ispod granica ustavno utvrdjenih. Usmjerenje je ka unitarizaciji.

To je suprotno postojecem ustavnom sistemu i odredjenju u saveznom ustavu da su republike drzave. Realizacija projektovanih citiranih resenja, stoga, i sa stanovista ustavne pozicije republike clanica, nemoguca je bez gazenja sadasnjeg ustavnog poretka.

Sve naprijed receno ne gubi iz vida odredbu clana 77. Ustava Savezne Republike Jugoslavije. Naprotiv, u potpunosti je zasnovano i na sadrzini i dometu te ustavne odredbe. Ni ona ne daje ustavni osnov za oznacena projektovana resenja.

Naime, uvodna recenica tog clana glasi: “Savezna Republika Jugoslavija, preko svojih organa, utvrdjuje politiku, donosi i izvrsava savezne zakone, druge propise i opste akte, obezbjedjuje ustavno-sudsku i sudsku zastitu u oblastima, odnosno pitanjima" opisanim potom u tekstu sistematizovanom u 12 tacaka. Pod tackom sedam, opisane su oblasti odbrane i bezbjednosti recenicom koja glasi: “odbrane i bezbjednosti Savezne Republike Jugoslavije".

Iz sadrzine tako formulisane ustavne odredbe ne proizilazi da je federacija nadlezna da na principima unitarne drzave ili na principima federacije sa predsjednickim sistemom, uredjuje organizaciju u nadleznost sluzbi bezbjednosti.

Naprotiv, daje federaciji ustavni osnov da uredi samo savezni dio sluzbi bezbjednosti. To je iskazano i time sto rijeci “Savezne Republike Jugoslavije" u ovoj odredbi nemaju i ne mogu imati drugacije znacenje od tih istih rijeci u naslovu odjeljka u kojoj se ta odredba nalazi. A te rijeci u naslovu odjeljka oznacavaju federativni dio drzave, a ne i njenu sveukupnu teritoriju i sve subjekte u njoj. Ustavno je to iskazano jos na dva nacina. Prvo time sto je odredba clana 77. u sistemu integralnog ustavnog teksta, u kome nema hijerarhije izmedju ustavnih normi. Zato ona nije ni mimo, ni iznad citiranih ustavnih odredjenja u clanu 6-om saveznog Ustava. A to znaci, da se odredbama clana 77. ne izuzima i ne moze izuzeti iz sistema vlasti republika clanica onaj dio koji im je zagarantovan clanom 6. Od republika, od njihovog sistema vlasti, ne osamostaljuje se ono sto proizlazi iz clana 6. Osamostaljivanje sluzbe bezbjednosti od njih toliko da one ne bi imale uvida u njen rad na svojoj teritoriji, kontrolu njihovog rada, da ta sluzba bude oslobodjena bilo kakve odgovornosti prema republici za njen rad na njenoj teritoriji, suprotno je i prirodi i karakteru jugoslovenske federacije utvrdjenom cjelinom clana 6. saveznog ustava i cjelinom ustavnih nacela i sadrzaja. U sadasnjem Ustavu Savezne Republike Jugoslavije, za razliku od nekih ranijih jugoslovenskih federativnih Ustava, nije ni usvojena koncepcija iskljucive nadleznosti federacije u oblasti bezbjednosti. Sadasnji Ustav i ne poznaje kategoriju iskljucive nadleznosti.

Nijedan clan nijednog ustava u svijetu i ne tumaci se izolovano. Svaki se tumaci u cjelini ustavne sadrzine. Osnovno pravilo ustavnopravne nauke jeste: sadrzina svakog dijela, svake norme ustava utvrdjuje se i tumaci u cjelini svih ustavnih normi Ustava koji se analizira i tumaci; tumaci se kao cjelina. U cjelini to vazi i za citirani clan 77. i svaku tacku u njemu.

Drugi nacin na koji je to ustavno iskazano, vidljiv je iz cinjenice da se uvodna recenica clana 77. podjednako odnosi i na odredbu citirane sedme tacke i svih drugih jedanaest tacaka u tom clanu. Medju njima je i odredba o slobodama, pravima i duznostima covjeka i gradjanina (tac. 1). A neporecivo je da to podrucje nije u iskljucivoj nadleznosti federacije. Dokazi za to su mnogobrojni, od ustavnih tekstova do realnog zivota. Ne moze se na jedan nacin tumaciti uvodna odredba za tacku jedan clana 77, a na drugi nacin za tacku 7 istog clana. Neporecivo je, dakle, da i odredba tacke sedam, isto kao i prve tacke, podrazumijeva dimenzioniranje nadleznosti federacije po mjeri clana 6. Ustava.

Svemu tome dodaje se i jos jedan argument. Jedno je ovlascenje da se nesto propise, uredi propisima, a sasvim je drugo konkretna sadrzina propisa kojima se to cini. Davanje ovlascenja federaciji da donosi zakone i druge propise u jednoj oblasti, nije i dopustanje federaciji da ona sadrzinu propisa oblikuje bez ogranicenja.

Da zakljucim: imperativ je sadasnjeg ustavnog sistema i obaveze da se on postuje, da se strucnim analizama i ocjenama osvijetle sustina i smisao oznacenog Nacrta zakona sa citiranom sadrzinom. Time se pomaze svakome. Pomaze se i Saveznoj vladi da dublje i svestranije sagleda citav projekt. A dublje i svestranije sagledavanje dovesce do opredjeljenja da od projekta odustane. To je put za svakoga ko hoce zaista da postuje sadasnji savezni Ustav.