Dr Vesna Rakic-Vodinelic, profesor Pravnog fakulteta u Beogradu, o Nacrtu zakona o lokalnoj samoupravi

Vlada Srbije odustala od ideje priblizavanja kandidata biracima zbog dnevno-politickih razloga. Finansiranje lokalnih zajednica iz dzepa gradjana

Nacrt pokazuje brojne sistemske nedostatke, a ovde ce biti obrazlozeni samo oni koje smatram politicki i pravno najvaznijim.

a) Deo Nacrta koji se odnosi na izbore (Glava druga, Odeljak cetvrti, cl. 118-171). Izbornom pravu i izbornom postupku posvecen je znacajan deo Nacrta. U ovom pogledu Nacrt nije odstupio od vazeceg Zakona o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi, buduci da oba teksta sadrze izbornu materiju koja se odnosi na opstinske i gradske odbornike. Ukljucivanje izbornog prava u vazeci Zakon i u ovaj Nacrt nije opravdano.

Prvo, zato sto ono ne odgovara nazivu nijednog od ova dva akta. Lokalna samouprava ne obuhvata u sebi izborno pravo i izborni postupak.

Drugo, i povodom Nacrta, kao i povodom postojeceg zakona, moze se postaviti pitanje ustavnosti odredaba o postupku izbora. Naime, u cl. 77. tac. 1. Ustava Savezne Republike Jugoslavije, medju ostalim je predvidjeno da federacija uredjuje ljudska prava i slobode, kao i postupak pred sudovima i drugim drzavnim organima. Kakvu prirodu ima izborni postupak? Po teorijskom stanovistu koje preovladjuje u jugoslovenskoj literaturi to je poseban upravni postupak. Postupak koji se pokrece pred sudom, radi zastite izbornog prava je, prema cl. 159. st. 4. Nacrta, upravni spor. Upravni postupak i upravni spor su postupci za koje je nadlezna federacija, a ne republike clanice. Prema Ustavu Republike Srbije (cl. 72. st. 1. tac. 2), Republika uredjuje ostvarivanje i zastitu (dakle i postupak zastite) ljudskih prava i sloboda. Ove dve ustavne odredbe su u suprotnosti i na to je mnogo puta ukazivano u teorijskim, strucnim i politickim raspravama. Da li je, prema tome, za izborni postupak, nezavisno od toga da li se radi o saveznim, republickim ili lokalnim izborima, nadlezna Federacija ili Republika? Mora se razlikovati izborno materijalno pravo koje je, kad je rec o republickim i lokalnim izborima u zakonodavnoj nadleznosti republike. Izborno procesno pravo, medjutim, spada u zakonodavnu nadleznost Federacije.

Trece, ozbiljna promena u odnosu na vazeci Zakon sastoji se u tome sto se umesto dvokruznog vecinskog sistema uvodi proporcionalni izborni sistem u lokalnim izborima. Buduci da Nacrt ne sadrzi obrazlozenje, mora se postaviti pitanje motivacije za ovu znacajnu i krupnu promenu. Razlozi dnevne prakticne politike koji su inspirisali ovu promenu su ocigledni. Ali, u ozbiljnoj drzavi oni nisu relevantni ako prethodno nisu bili utvrdjeni u javnoj raspravi i na referendumu. Da li Vlada Republike Srbije povodom ove promene planira javnu raspravu ili referendum? Ne treba dokazivati da o ovom pitanju referenduma nece biti. Pravni razlozi u prilog vecinskog izbornog sistema sastoje se najvecma u potrebi da gradjani, prilikom lokalnih izbora glasaju za odredjenu licnost za koju se pretpostavlja da je poznata i ugledna u lokalnoj zajednici, a ne za listu - za razliku od proporcionalnog sistema. Novije izmene izbornih jedinica, zapravo njihovo usitnjavanje, izvrseno povodom poslednjih saveznih izbora, a planirano za ovogodisnje republicke parlamentarne izbore, bilo je obrazlagano upravo potrebom da se kandidati, kao licnosti, "priblize" biracima. Tome svakako vecinski sistem bolje sluzi nego proporcionalni. Zasto je Vlada Republike Srbije odustala od ideje priblizavanja kandidata biracima, odstupivsi od vecinskog sistema u lokalnim izborima? Kojim se ozbiljnim razlozima, osim dnevnopolitickih moze obrazloziti ova promena stava?

Cetvrto, prava ucesnika u izbornoj utakmici i biraca radikalno su ogranicena clanom 159. st. 6. Nacrta, u odnosu na vazeci Zakon. Odluka opstinskog suda po zalbi zbog povrede izbornog prava je konacna i protiv nje se ne moze voditi upravni spor. Sta ova odredba znaci? U postupku odlucivanja po zalbi, po cl. 159. st. 4. Nacrta primenjuju se pravila o upravnom sporu. Dakle, vodi se upravni spor kojim se ispituje zakonitost akta opstinske izborne komisije. Pa se potom protiv sudske odluke zabranjuje vodjenje upravnog spora koji se i inace ne moze voditi protiv sudske odluke. Da li ova odredba znaci da u postupku povodom zalbe nisu dopusteni vanredni pravni lekovi - zahtev za vanredno preispitivanje pravnosnazne odluke i tuzba za obnovu postupka? Ako je to smisao odredbe cl. 159. st. 6. Nacrta, onda ona predstavlja ozbiljno i radikalno suzavanje prava stranaka u izbornom postupku u odnosu na vazece zakonodavstvo i sudsku praksu. Kao jedan od motiva za promenu zakonodavstva o lokalnoj samoupravi, istaknute su greske lokalnih organa u izborima. Da li Vlada Republike Srbije smatra da se suzavanjem prava stranaka u izbornom postupku, ukljucujuci tu i gradjane (birace) kao stranke u postupku, moze poboljsati kritikovani rad izbornih organa? Eliminisanjem pravnih lekova, stranke u izbornom postupku vise nece imati pristup Vrhovnom sudu Srbije.

b) Deo nacrta koji se odnosi na finansiranje lokalnih zajednica (Glava druga, Odeljak treci, cl. 46-79). Osnovni izvor prihoda opstina i gradova - udeo u porezima koji se prikupljaju po raznim osnovama (cl. 48. Nacrta) gotovo je identican sa cl. 7. Zakona o obezbedjivanju sredstava opstinama i gradovima. Razlika je samo u tome sto se u Nacrtu predvidja da lokalnim zajednicama pripada najmanje pet odsto. Razlika je i u tome sto je iz Nacrta izostalo izdvajanje od dva odsto opsteg poreza na promet proizvoda i usluga prigranicnim opstinama "za stvaranje opstih uslova saradnje u oblasti privrede i javnih sluzbi" kao sto stoji u cl. 4. tac. 4. vazeceg Zakona, vec su u cl. 48. st. 2. Nacrta prigranicne opstine samo pomenute, bez utvrdjivanja stabilnog procenta u vidu brojke. Procenat izdvajanja iz poreza na promet proizvoda i usluga za grad Beograd ostao je isti (cl. 7. tac. 1. Zakona o obezbedjenju sredstava opstinama i gradovima; cl. 48. i cl. 175. st. 2. Nacrta). Postavlja se pitanje kako se uopste doslo do procenta pet za gradove i opstine i do procenta 15 za grad Beograd, kao zakonskog minimuma? Nacelo finansiranja gradova i opstina i uopste lokalnih zajednica pociva na proceni potreba koje lokalne zajednice moraju da zadovoljavaju. Ovo nacelo je jedno od osnovnih u savremenim zakonima o lokalnoj organizaciji u uporednom pravu. Ono je utvrdjeno kao cvrst princip u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi. U Nacrtu, kao i u vazecem Zakonu o obezbedjenju sredstava gradovima i opstinama nema ni traga od pomenutog nacela. Sa druge strane, kao sto je ranije vec podvuceno, povecan je broj potreba koje finansiraju opstine i gradovi (vidi cl. 18- 45. Nacrta). Prema tome, procenat izdvajanja je ostao isti, a potrebe koje finansiraju gradovi i opstine su se povecale. Ratio legis za izmenu Zakona o lokalnoj samoupravi, kako je u pismu g. predsednika Vlade navedeno, jeste staranje o polozaju gradjana. Ako se povecavaju zadaci u finansiranju, a sredstva ostaju ista, jasno je na osnovu samog zdravog razuma da se ne moze ocekivati poboljsanje vec pogorsanje. Ostali izvori prihoda opstina i gradova (lokalne komunalne takse i samodoprinos) koji kao takvi, nisu obuhvaceni vazecim Zakonom o obezbedjenju sredstava opstinama i gradovima ne menjaju nista. Odredbe su zapravo prepisane iz Zakona o komunalnim taksama i naknadama i Zakona o administrativnim taksama. Prema tome, deo Nacrta o finansiranju lokalnih zajednica ne menja nista u pogledu izvora prihoda, a povecava finansijske obaveze lokalnih zajednica. Njegov rezultat ce biti jos tezi zivot gradjana.

c) Deo Nacrta koji se odnosi na opstine sa mesovitim nacionalnim sastavom stanovnistva (Glava druga, Odeljak cetvrti, cl. 104-117). Unosenje posebnih pravila za opstine sa mesovitim nacionalnim sastavom u Nacrt u nacelu treba pozdraviti, jer ovo pitanje nije gotovo uopste uredjeno u nasem pozitivnom pravu. Ali, metodoloski pristup u ovom tekstu mora pretrpeti kritiku. Pre svega, Savezna skupstina jos nije donela Zakon o manjinskim zajednicama, iako je tekst pripremljen u radnoj grupi jos 1993. godine. Neka pitanja koja su uredjena u Nacrtu treba da budu uredjena saveznim zakonom. Kada bi u SR Jugoslaviji postojala zakonska izvesnost o temeljnim pojmovima koji su relevantni za uredjivanje polozaja manjinskih zajednica, kao sto su pojmovi nacije, nacionalne manjine, etnicke i verske manjine, onda bi i uredjenje organizacije i funkcionisanja opstina i gradova sa mesovitim nacionalnim sastavom bilo jasnije nego u predlozenom tekstu.

Brojcani minimum koji se mora ispuniti da bi se formirala skupstina opstine koja se sastoji od dva veca je neuobicajeno visoko postavljen, jer se predvidja da pripadnici nacionalne manjine cine pretezan deo (dakle, vise od 50 odsto stanovnistva na teritoriji date opstine). U uporednom pravu za poseban status opstina sa nacionalno mesovitim stanovnistvom dovoljno je ucesce manjina u procentu od 15 do 25. I zato je veoma vazno, pre donosenja ovog zakona imati jasan pregled postojecih opstinskih teritorija, jer su, u protivnom, naknadne zloupotrebe i prekrajanja moguci. Resenje iz cl. 107 Nacrta o naizmenicnom predsedavanju opstini ili gradu od strane dva predsednika veca je krajnje neprakticno, pa i nesprovodivo. Za opstine i gradove sa mesovitim nacionalnim sastavom bolje je predvideti direktne izbore za predsednika opstine ili grada, a to bi se moglo prosiriti na sve opstine i gradove, kao opsti princip.

Usaglasavanje tekstova opstinskih odluka, uredjeno u cl. 112 i 113 Nacrta je, takodje, komplikovano i verovatno ce biti izvor neprestanih tenzija. Ovlascenje Narodne skupstine Republike Srbije da donese akt kojim se zamenjuje izostajuci akt opstine, predstavlja preuzimanje nadleznosti lokalnih rgana od strane centralne vlasti. Bolje bi bilo resenje prema kome bi pojedine najznacajnije akte (statut) u slucaju nesaglasnosti dva veca, donosili gradjani opstine na referendumu. U slucaju nesaglasnosti manje znacajnih akata, odluku bi moglo donositi arbitrazno vece koje bi cinio po jedan predstavnik svakog opstinskog veca, a predsednika bi imenovali arbitri sporazumno. U slucaju da arbitri ne postignu saglasnost o predsedniku, predsednika bi postavljala Opsta sednica Vrhovnog suda. Rezultate primene svih odredaba o opstinama sa mesovitim nacionalnim sastavom na Kosovu treba jasno predociti, jer nema nikakvih izgleda da Albanci, pod ovim uslovima, ucestvuju na lokalnim izborima.

d) Deo Nacrta o zastiti prava lokalne samouprave (Glava sedma, cl. 212 i 213). Odredbe o zastiti prava predstavljaju relativnu novinu. Odredbe o postupku su veoma manjkave pre svega zato sto je u cl. 213 st. 4. Nacrta receno da ce se shodno primenjivati pravila o upravnom sporu, dok je, sa druge strane, predvidjeno vodjenje ovog postupka u slucaju da je do povrede prava lokalne zajednice doslo radnjom, a ne samo aktom drzavnog organa (cl. 213 st. 1 Nacrta).

U pogledu odnosa centralnih i lokalnih vlasti Nacrt sadrzi znatno losija resenja od vazeceg zakona pre svega zato sto su lokalne vlasti stavljene pod kontrolu republickih vlasti, u pogledu mogucnosti da republicke vlasti smene staresine pojedinih organa uprave, pozivajuci se na nepostovanje njihovih primedaba i uputstava.