Profesor dr Dejan Popovic o domacoj konfuziji poreskog sistema

Veoma je vazno preduzeti akcije da se sto veci deo sive ekonomije legalizuje i da ljudi koji od nje zive pocnu placati redovne poreze. No, da bi taj proces uopste krenuo, porezi moraju biti umereni i ravnomerno rasporedjeni. Kod nas sada porezi nisu sasvim ravnomerno rasporedjeni tako da, inace ne suvise visoke poreske stope, onaj uzi krug obveznika koji ih placa, dozivljava kao velik i nepravedan teret. U stvari, tako se svi stimulisu da beze u sivu zonu ekonomije

Dimitrije Boarov

Protekle sedmice finansijska policija Srbije izvrsila je bukvalni juris na mnogobrojne buvljake i druga "siva trzista" pokusavajuci na prepad da namakne fiskalne prihode i privede poreskom i carinskom redu ljude medju kojima neki vec godinama zive iskljucivo od sverca i nelegalne trgovine. Zbog toga smo, izmedju ostalog, za razgovor zamolili jednog od nasih najuglednijih strucnjaka za poreski sistem i fiskalnu politiku, dr Dejana Popovica, dekana Pravnog fakulteta u Beogradu. Osnovno pitanje bilo je - otkud sada ova poreska ofanziva posle visegodisnje aljkavosti drzave u prikupljanju sopstvenih prihoda?

- Objasnjenje je u velikom budzetskom deficitu, kako u republickom i saveznom, tako i u fondovima socijalnog osiguranja. Ocigledno je da su sredstva koja se naplacuju redovnim postupkom nedovoljna da pokriju izuzetno visoku javnu potrosnju. Poreska administracija nastoji da smanji nastali jaz pa pokusava da ad hoc akcijama izvuce vanredna sredstva iz domena sive ekonomije. Kao sto je poznato taj sektor nase ekonomije prema vecini procena doseze i trecinu ukupnog drustvenog proizvoda.

Problem je, mislim, daleko ozbiljniji i ne moze se resavati palijativnim merama. Prvo, veoma je vazno preduzeti akcije da se sto veci deo sive ekonomije legalizuje i da ljudi koji od nje zive pocnu placati redovne poreze. No, da bi taj proces uopste krenuo, porezi moraju biti umereni i ravnomerno rasporedjeni. Kod nas sada porezi nisu sasvim ravnomerno rasporedjeni tako da, inace ne suvise visoke poreske stope, onaj uzi krug obveznika koji ih placa, dozivljava kao velik i nepravedan teret. U stvari, tako se svi stimulisu da beze u sivu zonu ekonomije.

Nas je poreski sistem odstupio od koncepcije na kojoj je bio zasnovan pocetkom devedesetih godina, po kojoj je trebalo da poreski tereti budu sto manji, a da krug poreskih obveznika i poreskih osnovica bude sto siri. Taj kurs je u dobroj meri napusten, jer je nizom na zakonu zasnovanih, pa cak van zakona preduzetih poteza, znacajan broj poreskih obveznika izuzet od placanja poreza ili carinskih dazbina.

Mislim, dakle, da treba preispitati olaksice, kako one koje su zasnovane na zakonu, tako i one koje su donete diskrecionim odlukama upravnih organa. To je elementarna pretpostavka svake akcije legalizacije sive ekonomije.

Govorite o sivoj ekonomiji, a ustvari spominjete i oblike legalnog i polulegalnog izvdavanja poreza.Postoji niz indikatora da i legalna privreda u velikoj meri izbegava poreske obaveze, na sta upucuje i ogroman statisticki raskorak izmedju plata u vanprivredi (gde se doprinosi ne mogu sakriti) i plata u privredi, koja moze isplate radnicima da prikaze kao neki neoporezovani ili blaze oporezovani trosak?

- U svetu se govori i o crnoj i o sivoj privredi, a kod nas je taj deo ekonomskog spektra i sirok i bogat nijansama, a prelazi su gotovo neosetni. Neravnomernost poreskih dazbina pogadja sve subjekte koji placaju poreze, pa svi pokusavaju da tu obavezu izbegnu. Neki to rade vestim manipulacijama, a neki to cine - necu reci uz dozvolu nadleznih organa, ali mogu reci - uz njihovo precutno razmevanje. I sam zakon o kontroli naplate poreskih prihoda dao je jedno velikodusno ovlascenje. Vladi Srbije da moze svojim uredbama odlagati placanje poreza i doprinosa raznim obveznicima, a radi se o drustvenim preduzecima. Ta se uredba primenjuje prilicno fleksibilno i prilican je broj privilegovanih poreskih obveznika. Dakle, kada imate uzak broj poreskih obveznika, pa i medju njima znatan deo privilegovanih, jasno je da cete za posledicu imati veliku poresku evaziju i mali stepen naplate poreskih obaveza. To ne mogu da nadoknade povremene poreske racije.

Ljudi koji su se ovih dana skoro bukvalno hrvali sa poreskim policajcima govore da ih zulja i druga vrsta nepravde. Da sloj novobogatasa, da visoki drzavni funkcioneri i drzavi bliski "biznismeni" ne placaju poreze, da je to u stvari osnovni izvor njihovog naglog bogacenja - a da se nezaposlenima i sirotinji oduzima izvor zarade za odrzanje gole egzistencije. Kako to da nije objavljeno koliki porez su platili, recimo, savezni ili republicki premijer?

- Citiracu Edmunda Berka - "Platiti porez, a da neko bude zadovoljan, isto je tako nemoguce, kao sto je nemoguce voleti a ostati mudar". Svako ce uvek imati osecaj da je upravo on platio vise nego sto treba, a da je neko drugi platio manje. Bitno je da vecina poreskih obveznika u jednoj drzavi smatra da je poreska politika fer i pravicna. Problem Srbije, problem SR Jugoslavije je sto, imam taj utisak, vecina stanovnistva ne deli takvu ocenu.

Kada je 1992. godine izvrsena reforma direktnih poreza, kamen temeljac novog sistema trebalo je da bude porez na dohodak gradjana koji bi bio progresivan i koji bi obezbedjivao da se, u skladu sa ekonomskom snagom, placaju drzavne dazbine. To je, inace, osnovni poreski instrument u svim trzisnim ekonomijama. Medjutim, prvo zbog inflacije i sankcija, a zatim zbog nekih drugih, dubljih razloga - odlagana je primena sintetickog oporezivanja dohotka. Ostalo je samo ono sto se tokom godine akontaciono naplati od prihoda i sto je kod vecine zaposlenih sakriveno u kategoriji bruto zarade. Ostali su "izlozeni" samo privatnici.

Imajuci sve ovo u vidu, moramo se zapitati zasto se jos nije skupilo snage da se predje na to sinteticko oporezivanje. Od januara ove godine u Srbiji je aktivirano akontaciono progresivno oporezivanje - ali samo zarada. Tako je naruseno staro pravilo da je prihod - prihod, svejedno od cega potice. Zakonodavac je ovde ucinio jednu koncesiju sindikatu, tako sto je povecao opterecenje visih zarada, a oslobodio tereta najnize, zajamcene plate (ponegde iznos dve takve plate), ali takav ustupak motivise izbegavanje poreza i doprinosa, pa na kraju oni koji su smatrali da su nesto dobili, nece dobiti nista. Napravljen je kontraproduktivan potez - dolazi do smanjenja budzetskih prihoda i u krajnjoj konsekvenci i plata.

Zbog svega toga smatram da se treba vratiti koncepciji sintetickog progresivnog oporezivanja ukupnog dohotka. Naravno, uz odredjene pripreme - neka to bude, na primer, 1. januar naredne godine.

U ovoj poreskoj stihiji skoro da je neumesno postaviti pitanje moze li se poreski sistem koristiti i za podrsku takozvanim "reformskim projektima" koje ove godine najavljuje vrhovna vlast. Ipak, mogu li se danas strani investitori privlaciti u proces privatizacije bez neke dalje poreske reforme?

- Strani investitori ocekuju da domicilni poreski sistem ispunjava tri uslova. Prvo, da taj sistem bude transparentan, zatim da bude stabilan i da porezi budu umereni. Kad je rec o transparentnosti, to znaci da razumeju poreze, to jest da oni korespondiraju sa porezima koje oni poznaju u sopstvenim sistemima u maticnim drzavama. Mi smo to 1992. godine bili uglavnom obezbedili. No, taj sistem je dosta menjan i u njega su ugradjivana neka resenja koja dovode u pitanje sistem uobicajen u trzisnim ekonomijama. Pre svega mislim na poplavu olaksica, oslobodjenja, izuzetaka itd, koju je omogucilo ovlascenje Vlade da podzakonskim aktima menja neka zakonska resenja - sto je, naravno, protivustavno. Ili se dodatne obaveze fiskalnog karaktera uvode nekim drugim zakonima koji ne spadaju u domen poreskog zakonodavstva. Sve to je ugrozilo i princip stabilnosti i princip transparentnosti poreskog sistema.

Utisak je da se svaki cas nesto menja oko poreza, da se stalno govori o nekim poreskim rasterecenjima - a da je poreskim obveznicima sve teze?

- Poreska politika moze biti fleksibilna, moze se prilagodjavati tokom godine ciklusima proizvodnje i prihoda privrede, ali je neprihvatljivo da se tokom godine menjaju ne samo poreske stope, vec i neka resenja oko definisanja poreskog obveznika. Na primer, obveznik poreza na dobit korporacija prvo je bila samo korporacija, a onda je odjednom receno da su obveznici tog poreza i one firme koje su organizovane kao drustva lica, sto znaci da su pod makaze ovog poreza bez ikakve pripreme i strucne diskusije podvedena i privatna preduzeca, inace najbrojnija na nasem trzistu. To je obrazlozeno ocekivanjem da ce ona biti obveznici u kratkom periodu, do 4. jula ove godine, kada je bio postavljen rok za transformaciju svih predzuca po novom zakonu. No, sada je rok te transformacije produzen za godinu dana, pa 187.000 privatnih preduzeca ostaje pod udarom poreza na dobit korporacija. Stabilnost narusava i to sto je sada fondovoma ostavljeno ovlascenje da odlucuju o stopama doprinosa, sto sve zajedno ceo poreskim sistem cini vrlo nesigurnim, a stranci to niti razumeju niti hoce da prihvate. Posebna prica su, naravno, stalno promenljive carine i siroka diskreciona prava ne samo Vlade Srbije nego i drugih saveznih i republickih drzavnih organa.

Ne treba pri ovom pitanju zanemariti i problem SRJ oko medjunarodnih ugovora o izbegavanju dvostrukog oporezivanja. Nekadasnja SFRJ je sa vecinom glavnih spoljnotrgovinskih partnera imala zakljucene takve ugovore, osim sa SAD, Sovjetskim savezom i Japanom. Sada je SRJ uspela da zakljuci takav ugovor sa Rusijom, ali on je vazniji toj zemlji nego nama. Usput, jos nije ni ratifikovan u Dumi, pa nije stupio na snagu. Vlada SRJ je izjavila da ce postovati stare ugovore SFRJ, ali ona druga strana, dakle strane drzave koje su ih zakljucile, to ne smatraju toliko jednostavnim pitanjem i zasad su rezervisane. Zato su mnogi potencijalni strani investitori u dilemi da li ce moci koristiti nekada ugovorene poreske olaksice ili nece.

Koju generalnu pogodnost strani investitori sada imaju u SRJ?

- Vidite, ako je stranac stopostotni investitor u neki poduhvat ona ima 100 odsto oslobodjenja od poreza na dobit tokom pet godina. Ako je ucesnik sa manjim procentom, onda je tokom tih pet godina oslobodjen za procenat ucesca. Medjutim, on od te olaksice nece imati koristi ako nema medjudrzavnog sporazuma, jer ce njegova maticna drzava tu dobit tretirati kao i svaku drugu koje ostvari po drugim osnovama. Dakle, ako ne postoji odgovarajuca klauzula o kreditu za ustedjeni porez, mi cemo se odricati poreza a rezidentna drzava ce ga uzimati.

Vi ste dugogodisnji zagovornik pune harmonizacije naseg poreskog sistema sa zapadnoevropskim resenjima i s tim u vezi ste se zalagali za uvodjenje famoznog poreza na dodatu vrednost. Sta je sa tim porezom, sve se redje spominje?

- Cini mi se da je Savezna vlada u ovom trenutku donela definitivnu odluku da taj porez sto pre udje u nas poreski sistem. Porez na dodatu vrednost je jedan oblik poreza na promet koji bi funkcionisao umesto danasnjeg poreza na promet. Sve drzave u Evropi imaju taj porez, izuzev drzava ex-Jugoslavije. Dakle poznati VAT porez ima i Albanija i Moldavija i Ukrajina. Nemamo ga samo mi, Hrvati, i ostali iz bivse SFRJ. Svi izjavljuju da hoce u Evropu, pa ce otuda morati da apliciraju i porez na dodatu vrednost, ma koliko bili zadovoljni izdasnoscu poreza na promet u maloprodaji.

Prosle godine Savezna vlada SRJ je formirala jednu strucnu grupu koja je sacinila nacrt zakona o porezu na dodatu vrednost u skladu sa resenjem u Evropskoj uniji. Osim neophodnih organizacionih priprema koje zahteva uvodjenje ovakvog poreza ostalo je jedno dosta delikatno pitanje, pitanje dogovora Srbije i Crne Gore da se taj porez uvede kao federalni porez, sto bi bilo prirodno resenje za jedno jedinstveno trziste. Tu mi se cini da ima izvesnog oklevanja, jer se nije lako odreci nijednog elementa poreske suverenosti. Interesantno, ovakvi dogovori lakse se postizu medju suverenim drzavama, nego medju clanicama jedne federacije. Sve u svemu, ostaje da se Skupstine Srbije i Crne Gore, na osnovu 79. clana Ustava SRJ, dogovore o donosenju federalnog zakona. Druga je stvar kome ce pripadati prihodi od tog federalnog poreza na dodatu vrednost. Ti prihodi se, naime, mogu deliti izmedju dve republike i savezne drzave, kao sto se sada dele prihodi od poreza na promet (koji se sada regulise zakonima federalnih jedinica). Ima misljenja da ce se sve pripreme dovrsiti do pocetka iduce godine, ali ja sam u tom pogledu rezervisan.

To su zakonske pretpostavke, ali pretpostavka za porez na dodatu vrednost je da ovde neko pocne da stvara tu vrednost?

- Poreznici uvek sve proglase za dodatu vrednost.