NEMACKO ISKUSTVO S FEDERALIZMOM

Vilfred Gruber

Bez svake sumnje je zadatak ambasadora da u zemlji u kojoj je akreditovan prikaze i tumaci politiku svoje zemlje i njene vlade. I ja se trudim da ispunim ovaj nalog, koliko god mogu, a u kojoj meri mi to polazi za rukom, neka prosudjuju drugi. To sto cu Vam izlagati o nemackom federalizmu nije stoga plod neke moje sopstvene naucne delatnosti vec su to samo opazanja jednog vise ili manje upucenog posmatraca politicke scene u Nemackoj.

Zeleo bih da nase, to jest nemacko, iskustvo s federalizmom razmotrim iz cetiri pravca:

- Najpre: Iz istorijske perspektive;

- Zatim: Pod aspektom ustavnog prava i ustavne realnosti;

- Dalje: S pogledom na neke specificnosti politickog zivota u Nemackoj;

- I konacno: Pod aspektom clanstva Nemacke u Evropskoj uniji.

Posle podele “Imperije Franaka" 843. godine izmedju unuka Karla Velikog politicko ustrojstvo Nemacke se vise od jednog milenijuma s razlicitom intenzivnoscu nalazilo u znaku napetosti izmedju regionalne raznolikosti, s jedne, i stremljenja ka nadredjenom gospodstvu s druge strane. Tokom citavog srednjeg veka ta dva trenda su se medjusobno takmicila: Franacki kralj i romanski imperator - “Rex francorum" i “Imperator romanorum" - bili su birani iz kruga bavarskih, svapskih, lotarinskih, franackih i saksonskih vojvoda, a njima su bili suprotstavljeni regionalni mocnici plemstva i crkve, koji su se i jedni i drugi opirali na svoj feudalni suverenitet nad teritorijama u kojima su vladali.

Tokom srednjeg veka su se tezista pomerala cas u jednom cas u drugom pravcu, ali su nemacki kraljevi i carevi iz dinastija Ludolfinga, Salijaca, Staufera, Luksemburzana, Vitelsbaha ili Habzburga morali voditi racuna o protivtezi plemstva i klera na njihovim suverenim teritorijama.

S pocetkom novog veka jos se vise zaostrio taj napeti odnos izmedju autoriteta Rexa germaniae, koji je izmedju 1438. i 1806. godine potekao iz dinastije Habzburgovaca, i drugih staleza nemacke imperije. U 16. i 17. veku je jedan od razloga za slabljenje vlasti nemackih careva, koji su svoju prestonicu imali u Becu, bila borba izmedju pristalica Lutera i drugih reformatora, s jedne, i onih snaga s druge strane, koje su ostale verne Rimskoj crkvi. Kulminaciju teritorijalne rascepkanosti Nemacka je dozivela kao posledicu tridesetogodisnjeg rata. Stoga ne moze da cudi sto je najznamenitiji nemacki pravnik 17. veka, baron fon Pufendorf koji je bio profesor u Hajdelbergu a kasnije u svedskom gradu Lundu, u svojoj, 1667. godine pod naslovom “De stato imperii germanici" objavljenoj studiji tadasnji teritorijalni i ustavni poredak Nemacke opisao kao nesto sto se moze uporediti s “monstrumom".

Posle napoleonovskih ratova, Nemacka je za vreme prve polovine 19. veka ostala bez ikakve centralne vlasti. Tadasnjem Nemackom savezu, koji je obuhvatao 37 knezevina i cetiri slobodna grada, pored manjih teritorijalnih drzavica je cak pripadalo i sest kraljevina - osim Saksonije, Hanovera, Virtemberga i Bavarske to su bile i Prusija i Austrija, koje su se u ostrom rivalstvu borile za prevlast.

Nakon sto je Bizmark 1866. godine pitanje dualizma izmedju Prusije i Austrije konacno resio “zelezom i krvlju" u korist Prusije a zatim 1871. godine Nemacku po prvi put u njenoj istoriji ujedinio pod jednom vladom, njemu, posto se nije usudjivao da sve dotadasnje nemacke drzavice, pre svega ne one u juznoj Nemackoj, pripoji “Velikoj Prusiji", nije ostao nikakav drugi izbor nego da novostvorenoj nemackoj carevini da federalnu strukturu. Nemacka carevina se tada sastojala od 25 federalnih jedinica koje su za mnoga pitanja imale i zakonodavnu vlast, dok su se centralne zakonodavne funkcije Nemacke i njenog parlamenta ogranicile na spoljne poslove, postu i moraniricu.

Prema Ustavu Vajmarske Republike, koji je bio usvojen 1919. godine, to jest posle pada monarhije, nemacke pokrajine su u poredjenju s centralnim institucijama Nemacke znatno izgubile od svog znacaja. Istovremeno je, medjutim, izmedju Prusije i svih ostalih pokrajina ocuvana neravnoteza, koja je vec bila karakteristicna za Nemacku posle 1870. godine. Sama Prusija je 1925. godine, na primer, obuhvatila skoro dve trecine stanovnistva Nemacke. Iako federalni elemenat u Ustavu Vajmarske Republike nije vise bio posebno izrazen, Hitlerovo preuzimanje vlasti 1933. godine je ipak predstavljalo radikalan raskid s nemackom federalistickom tradicijom. Hitler je sve pokrajine ubrzo izjednacio. Na mesto pokrajinskih vlada, koje su proizasle iz demokratskih izbora, on je postavio namesnike kao izvrsioce svoje volje. Medjutim, jos vazniju ulogu su dobili takozvani gaulajteri, to jest oblasne staresine njegove Nacional- socijalisticke nemacke radnicke partije. Oni su postali transmisioni remen za sprovodjenje njegovog totalitarnog rezima.

Posle sloma Nemacke 1945. godine, cetiri okupacione sile su - jos pre nego sto su ponovo dopustile neku centralnu nemacku vladu - u svojim okupacionim zonama ponovo obrazovale pokrajine. Samo malo njih je bilo u tradiciji starih nemackih pokrajina, kao sto su bile Bavarska ili gradovi-pokrajine Hamburg i Bremen. Vecina ostalih pokrajina su bile nove vestacke tvorevine, kao Severna Rajna-Vestfalija, Donja Saksonija ili Rajnland-Pfalc. Za poimanje politickog razvoja Nemacke posle Drugog svetskog rata vazno je da se ima u vidu da su u tom nultom casu novog politickog pocetka postojale pokrajine, i to 11 pokrajina u zapadnoj takozvanoj trojnoj zoni, pet u sovjetskoj okupacionoj zoni i, osim toga, Berlin. Tek posle njih je 1949. godine stvorena Savezna Republika Nemacka na zapadu, a kasnije i Nemacka Demokratska Republika na istoku. Ustav je Saveznoj Republici Nemackoj u svesnom nadovezivanju na nemacku ustavnu tradiciju dao izrazito federalnu strukturu. Na tu temu cu se kasnije vratiti.

Nemacka Demokratska Republika je, nasuprot tome, vec 1952. godine ukinula stare pokrajine i umesto njih stvorila okruge. Pri tome se, medjutim, nije vise radilo o strukturama s izabranim demokratskim institucijama vec o cisto teritorijalnim izvrsnim organima centralistickog rezima Socijalisticke jedinstvene partije Nemacke. U prolece 1990. godine, to jest posle pobede nekomunistickih partija na prvim slobodnim izborima u Nemackoj Demokratskoj Republici, ponovo je nastalo starih pet pokrajina na istoku. Prema clanu 1. Ugovora o uspostavljanju jedinstva Nemacke upravo su ovih pet pokrajina kao i ponovo ujedinjeni Berlin bili ti koji su se 3. oktobra 1990. godine integrisali u Saveznu Republiku Nemacku.

Kao zakljucak iz ovog pogleda u istoriju mogu da rezimiram da su u Nemackoj samo za vreme nacisticke diktature i pod rezimom Socijalisticke jedinstvene partije Nemacke postojale centralisticke politicke strukture. Nasoj ustavnoj tradiciji, uostalom, vise i odgovara teritorijalna rasclanjenost drzavnog poretka s promenljivom podelom vlasti izmedju centrale i federalnih jedinica.

To sto je osobeno u nemackom federalizmu u njegovom danasnjem vidu - a u tom pogledu se nas model razlikuje od drugih federalnih sistema, kao Svajcarske, SAD ili Kanade - to je njegova asimetrija u odnosu na podelu nadleznosti: Pokrajine Savezne Republike Nemacke imaju relativno malo autonomnih zakonodavnih ovlascenja. Tome treba dodati da su one u toku poslednjih 50 godina dozvoljavale da federacija na njihov teret prosiri svoje sopstvene zakonodavne nadleznosti.

Nasuprot tome, pokrajine su jasno u prednosti kada se radi o izvrsnoj vlasti. U nasem ustavu su podele nadleznosti regulisane u veoma jasnoj odredbi, gde se u slobodnom prevodu kaze: “Pokrajine izvrsavaju savezne zakone u sopstvneoj reziji". I dalje: “Ako pokrajine izvrsavaju savezne zakone po nalogu federacije, konstituisanje odgovarajucih drzavnih organa je njihov zadatak".

Federacija samo ima ogranicena ovlascenja kada se radi o konstituisanju savezne administracije ili javno- pravnih tela koja su neposredno podredjena federaciji. A ako federacija za resavanje novih zadataka u slucaju hitne potrebe smatra da je potrebno konstituisanje novih organa vlasti, ona to samo moze da ostvari uz saglasnost predstavnika pokrajina u takozvanom Bundesratu, to jest Gornjem domu nemackog parlamenta, koji bi se mogao prevoditi kao Vece saveznih pokrajina.

Time smo stigli do jedne kljucne institucije savremenog nemackog federalizma. Bundesrat je okosnica naseg federalnog uredjenja. Nas ustav njegovu funkciju veoma jasno definise na sledeci nacin: “Posredstvom Bundesrata pokrajine ucestvuju u zakonodavstvu i administraciji federacije".

Iza ove proste recenice, medjutim, krije se vise nego sto bi se moglo pretpostaviti kada se ona ovlas procita. U ustavnoj realnosti ta recenica pokrajinama daje ogromna ovlascenja. Istini za volju, u svojim sopstvenim parlamentima nase savezne pokrajine danas samo jos imaju ogranicene mogucnosti za sopstveno zakonodavno delovanje. Medjutim, preko Bundesrata imaju znatan uticaj na zakonodavstvo federacije. Pri tome treba imati u vidu jednu osobenost nemackog Bundesrata: Za razliku od, na primer, americkog Senata ili Veca kantona u Svajcarskoj ciji se clanovi biraju u direktnim izborima, clanove Bundesrata imenuju pokrajinske vlade. U zavisnosti od svoje velicine, svaka nemacka savezna pokrajina je u Bundesratu zastupljena sa tri do sest predstavnika. Dalja njegova osobenost se sastoji u tome da predstavnici jedne pokrajine samo mogu glasati jednoglasno.

Tokom dalje evolucije Ustava za vreme poslednjih 50 godina, Bundesrat je iz niza razloga sticao sve vecu moc. Sve je veci broj saveznih zakona za koje je potrebna saglasnost ovog Veca saveznih pokrajina. Pre 30 godina se to odnosilo samo na jednu trecinu, a sada na skoro dve trecine svih zakona koje nas savezni parlament iskljucivo moze da usvoji uz saglasnost pokrajina. Ova potreba za dobijanjem saglasnosti pokrajina je od sedamdesetih godina i u cisto politickom pogledu poprimila sasvim novu dimenziju. Vec smo, naime, u sedamdesetim godinama imali, a sada ponovo i posle 1990. godine, u Saveznoj Republici Nemackoj imamo paradoksalnu situaciju da u oba doma naseg saveznog parlamenta, Bundestagu i Bundesratu, postoje razlicite poslanicke vecine. Nasuprot vecini vladajuce koalicije hriscanskih demokrata i liberala u Bundestagu, vecinu u Bundesratu imaju socijaldemokrati koji su u nekim pokrajinskim vladama obrazovali koalicije sa Strankom zelenih.

Ove suprotstavljene vecine imaju za posledicu da je nas Parlamentarni odbor za posredovanje - koji shodno svom imenu ima zadatak da u slucaju razlicitih stavova prvog i drugog doma saveznog parlamenta igra ulogu posrednika - stekao znacaj koji tvorci naseg ustava svojevremeno nisu mogli ni da naslute. Zbog opozicione vecine u Vecu saveznih pokrajina, nemacka Savezna vlada naime danas ne moze da kroz parlamenat progura nijedan veci zakonski projekat bez mukotrpne borbe za postizanje kompromisa u Parlamentarnom odboru za posredovanje.

(Kraj u sutrasnjem broju)