DOKUMENTI: USTAVNE PRETPOSTAVKE ZA DEMOKRATSKU SRBIJU (4)

Dvodomna Narodna skupstina

Parlament Srbije cinili bi Narodna skupstina i Senat. U nadleznosti vlade unutrasnja politika i zajedno sa Skupstinom deo poslova spoljne politike. Ustavno sudstvo jedan od kljucnih cinilaca demokratizacije politickog zivota

III. 6. - Sistem vlasti

Ustavi istocnoevropskih zemalja u tranziciji sadrze citavu paletu resenja za sistem vlasti i ona se, grubo receno, prostiru od predsednicke diktature (Belorusija) i izuzetno jakog predsednickog sistema (Rusija, Ukrajina), preko razlicitih varijanti polupredsednickog sistema (Rumunija, Poljska), do klasicnog parlamentarizma u njegovoj racionalizovanoj varijanti (Madjarska). Neposredan izbor sefa drzave uvrsten je takodje u instrumente racionalizovanog parlamentarizma (Bugarska). Svi ovi oblici sistema vlasti predstavljaju razlicite odgovore na jedno isto pitanje: Kako spojiti demokratski legitimitet i efikasnost ustavnog sistema? Pri tom se posebno izdvaja naglasena uloga predsednika Republike, za koga se smatra da ce preko neposrednog izbora i fiksnog mandata simbolizovati kontinuitet u demokratskim reformama. Jak sef drzave, sa ulogom "moderatora" izmedju ostalih vrhovnih organa vlasti (praeter constitutionem to je slucaj cak i u Madjarskoj, u kojoj Parlament bira Predsednika), javlja se kao pokusaj izlaza iz situacije u kojoj izgleda malo verovatno da parlament bude u toj meri politicki koherentan da moze da kontrolise vladu, za koju su, opet, mali izgledi da moze biti dovoljno politicki homogena. Bez obzira na ustavno razlicito utvrdjeni odnos izmedju legislative i egzekutive, u praksi se do sada kao kljucni problem u svim ovim drzavama pojavilo odsustvo uzajamne kontrole i ogranicavanja (cecks-and-balances) izmedju ove dve vlasti.

Ovaj podatak ne bi valjalo pogresno protumaciti kao dokaz za to da ustavni sistem vlasti nema veliki znacaj u procesu tranzicije, opterecenom odustvom konstitucionalnodemokratske tradicije. Naprotiv, kolikogod to paradokasalno zvucalo, indirektno, on sam za sebe dovoljno govori o presudnom znacaju sistema vlasti za proces demokratske tranzicije. Ne treba, naime, zaboraviti da su na pocetku ustavne reforme u svim ovim drzavama ustavni sistem vlasti i funkcije sefa drzave pre svega bili predmet realpolitickih kalkulacija i medjusobnih ustupaka izmedju glavnih politickih aktera.

Iz vec navedenih razloga, sistem vlasti u Srbiji nuzno mora pretrpeti temeljite promene. Dosadasnje negativno iskustvo sa sistemom vlasti koji je ustavno legalizovao autoritarnog sefa drzave, apsolutno govori u prilog cistom modelu racionalizovanog parlamentarizma, dakle sa predsednikom Republike koga (bez mogucnosti obnove mandata) bira Narodna skupstina i cije su funkcije uglavnom ceremonijalne prirode. Prednost ovakvoga sistema vlasti je u tome sto se njime ukida mogucnost sukoba dva neposrednodemokratska legitimiteta (Narodna skupstina -> predsednik Republike). Ta mogucnost je, inace, ustavnosistemski programirana u sistemima sa jakim, neposredno izabranim sefom drzave. Dalje, time bi se otklonio ustavni osnov za jacanje polozaja predsednika Republike u odnosu sa vladom, kao i ustavnopravne nejasnoce u odnosu izmedju predsednika Republike i premijera. Jednom recju, kljucni ustavni kanal za autoritarnu vladavinu bio bi eliminisan.

2. U slucaju ustavno marginalizovanog polozaja predsednika Republike, problem ustavnih garantija za podeljeno i uravnotezeno vrsenje vlasti (cecks-and- balances) ticao bi se pre svega odnosa izmedju Narodne skupstine i vlade. Pri tom bi ustavna resenja morala da uspostave Narodnu skupstinu kao kljucni "ustavni prostor" za tezu i protivtezu u odnosima sa vladom.

Raspustanje parlamenta
Pravo raspustanja parlamenta treba da pripadne sefu drzave, ali on mora pri vrsenju toga prava biti ogranicen odlukom vlade. Sef drzave moze raspustiti Narodnu skupstinu samo na obrazlozen predlog predsednika vlade. Narodna skupstina ne moze biti ponovo raspustena u periodu kracem od jedne godine od izbora prethodno raspustene Skupstine, niti moze biti raspustena ako je pokrenut postupak glasanja o poverenju vladi.

Jedan od nuznih uslova za to jeste i legitimacijsko jacanje izborne osnove narodnog predstavnistva uvodjenjem dvodomnog sistema. Parlament Srbije cinili bi Narodna skupstina i Senat. Narodna skupstina kao predstavnicki dom imala bi najvise 120 poslanika, izabranih po proporcionalnom sistemu, sa sto manjim brojem izbornih jedinica na celoj teritoriji Srbije (predlog: pokrajine kao izborne jedinice). Senat bi predstavljao politicko-teritorijalne jedinice - pokrajine i regione. U taj dom ulazila bi po 4 predstavnika svake pokrajine i po 1 predstavnik svakog regiona. Manjini koja nastanjuje pokrajinu bilo bi ustavno zagarantovano da ce imati bar jednog od cetiri pokrajinska predstavnika (nacelo pozitivne diskriminacije).

3. Zbog opasnosti od kumuliranja politicko-drzavne, partijske i, osobito, ekonomske moci u rukama najvisih nosilaca izvrsne vlasti, trebalo bi u novi ustav Republike Srbije uneti odredbu po kojoj clan vlade ne moze imati, odnosno ne moze obavljati drugu javnu funkciju osim poslanicke, niti moze obavljati bilo kakvu profesionalnu delatnost. Pored postojanja politicke odgovornosti ministara, povreda ustava i zakona od strane ministra mora biti osnov za njihovu ustavom uspostavljenu pravnu odgovornost, blize uredjenu posebnim zakonom.

4. Za razliku od vazeceg Ustava Srbije, u kojem je jedino "vodjenje" unutrasnje politike rezervisano za vladu, bilo bi uputno vladu funkcionalno ojacati ustavnim ovlascenjem da globalno utvrdjuje i vodi unutrasnju politiku na teritoriji Republike Srbije, kao i da - u skladu sa odgovarajucim prerogativima SRJ - zajedno sa republickom Skupstinom deli poslove spoljne politike (primerice, ratifikacija medjunarodnih ugovora tradicionalno je u nadleznosti predstavnickog tela). Za sada je utvrdjivanje i vodjenje spoljne politike ustavno rasporedjeno izmedju predsednika Republike i Narodne skupstine.

5. U novom ustavnom sistemu Srbije polozaj vlade bi valjalo stabilizovati dodatnim mehanizmima ogranicavanja izglasavanja nepoverenja. Racionalizovani parlamentarizam predvidja dve mogucnosti: tzv. konstruktivno nepoverenje (resenje iz nemackog Osnovnog zakona) i zabranu ponovnog otvaranja rasprave o poverenju istim povodom u odredjenom roku (resenje iz francuskog Ustava od 1958. g.). S obzirom na to da je u dogledno vreme tesko predvideti stabilniju vecinu u parlamentu Srbije, bilo bi dobro opredeliti se za ublazenu varijantu konstruktivnog nepoverenja. (Nju npr. primenjuje madjarski Ustav, koji u clanu 39/A utvrdjuje da pokretanje postupka za izglasavanje nepoverenja mora biti povezano sa odredjenjem pozeljnog kandidata za novog premijera, koji bi u slucaju izglasanog nepoverenja ex constitutione postao novi premijer.)

Polozaj sefa drzave
1. Sledeca resenja bi valjalo primeniti kao conditio sine qua non za ustavni polozaj sefa drzave:
a/ predsednik Republike simbolise identitet Srbije kao demokratske drzavne zajednice, sto znaci da se ustavno obavezuje na garantovanje kontinuiteta demokratskih promena;
b/ za vreme dok obavlja duznost predsednika Republike, ne bi smeo da bude lider nijedne politicke stranke, niti da obavlja bilo koju drugu drzavnu ili javnu funkciju;
c/ premapotpis predsednika vlade bio bi neophodan u svim onim slucajevima gde nije rec o cisto ceremonijalno-predstavnickim funkcijama predsednika Republike;
d/ odluku i ocenu o tome da li je predsednik Republike prekrsio svoja ustavna ovlascenja ili na drugi nacin povredio ustav, treba da da Ustavni sud a ne Narodna skupstina, kao sto je to slucaj po vazecem Ustavu Republike Srbije (cl. 88);
e/ dosadasnja, vise nego dalekosezna i nedozvoljivo lapidarno formulisana ovlascenja predsednika Republike u slucaju postojanja neposredne ratne opasnosti ili proglasavanja ratnog stanja, kao i ona o proglasavanju vanrednog stanja valjalo bi preneti na Narodnu skupstinu, odnosno predsednika vlade u slucaju da Narodna skupstina nije u mogucnosti da se sastane, s tim sto bi Ustav od ovih ovlascenja izuzeo ogranicavanje osnovnih licnih prava i sloboda.

III. 7. - Veci znacaj i aktivnija uloga Ustavnog suda

Uprkos znacajnim nedoumicama u odnosu na (politicki motivisani) "sudijski aktivizam" i jos uvek otvoreno pitanje o tome u kojoj meri ustavni sud moze pravno da arbitrira u politickom sukobu izmedju vrhovnih organa vlasti, a da se pri tome i sam ne izlozi realpolitickoj instrumentalizaciji, jedna od osnovnih tendencija ustavnih promena u periodu demokratske tranzicije u Istocnoj Evropi jeste i ustavno osnazeno i aktivno ustavno sudstvo. Polazi se od toga da ovaj organ moze i treba da preuzme vodecu ulogu u ustavnoj stabilizaciji procesa tranzicije, i to tako sto ce uneti jedan kvalitativno nov momenat u funkcionisanje ustavnog sistema ovih zemalja. Rec je, naime, o postovanju temeljnog nacela konstitucionalne demokratije, po kojem svi ustavni akteri politickog odlucivanja u vrhovnim organima vlasti moraju postovati ustavom utvrdjena pravila igre. Tako ustavno sudstvo potencijalno predstavlja i jedan od kljucnih cinilaca demokratizacije politickog zivota u celini, ukljucujuci i proces "ucenja" konstitucionalnodemokratske politicke kulture. Sadasnji Ustavni sud Republike, naprotiv, odrazava svarni karakter ustavno-politickog sistema Srbije, a ovaj se izvesno moze oznaciti kao paradigma antitranzicije.

U novom ustavnom sistemu ustavno sudstvo bi moralo imati ustavom obezbedjenu i u potrebnoj meri operacionalizovanu mogucnost da vrsenjem svoje nadleznosti obavlja dve gotovo podjednako znacajne funkcije: a/ zastitu prava i sloboda gradjanina (pojedinca), s jedne strane, i b/ utvrdjivanje obavezujuceg pravnog okvira za pravila politickog ponasanja za sve vrhovne organe vlasti, sa druge strane.

Ovako postavljeni zahtev podrazumeva sledece:

1. ustavnu operacionalizaciju nezavisnosti ustavnog sudstva u odnosu na kljucne aktere politickog odlucivanja u vrhovima zakonodavne i izvrsne vlasti;

2. odgovarajucu nadleznost.

1. Pored zabrane ponovnog izbora, koju predvidja i vazeci Ustav Srbije, nezavisnost sudija ustavnog suda bila bi dodatno ustavno osnazena ustavnom zabranom da sudije budu u bilo kojoj politickoj stranci, i da javno ispoljavaju svoja politicka uverenja. Naime, sudija ustavnog suda mora biti ustavom ogranicen u svom pravu na sopstveno javno politicko i pravno izjasnjavanje o svim onim konkretnim pitanjima i slucajevima koji mogu biti ili vec jesu predmet ustavnog spora.

2. Gradjanin treba da ima pravo na ustavnu zalbu. Ustavna zalba je pravno sredstvo specificne zastite ljudskih prava. U Ustavu Srbije nije predvidjena, ali je predvidjena u Ustavu SRJ i Ustavu Crne Gore. U tranzicijskim drzavama (Hrvatska, Slovenija, Ceska) prihvacen je, sa izvesnim korekcijama, nemacki sistem ustavne zalbe, koji bi i jugoslovenskim i srpskim pravnim tradicijama vise odgovarao od nekih drugih poznatih u uporednom pravu (amparo; habeas corpus). Ustavna zalba u formi actio popularis takodje ne bi bila dobro resenje. Najnoviji dokaz za to jeste i dosadasnja praksa inace vrlo aktivnog i uticajnog Ustavnog suda Madjarske, gde je opredeljenje za actio popularis a ne za ustavnu zalbu preterano opteretilo Sud, ne doprinoseci neposredno otklanjanju povreda individualnih prava i sloboda u konkretnom slucaju.

Konacno, valja naglasiti da ce stvarna uloga Ustavnog suda Srbije veoma mnogo zavisiti od dve cinjenice: a/ kakav je postupak ustavne revizije; b/ koliko je stabilna vecina u Skupstini, i da li je ona u stanju da izbori ustavnu promenu. S tim u vezi posebno osetljivo pitanje vezano za "sudijski aktivizam" tice se situacija u kojima Sud tumaci nedovoljno jasne, tzv. kaucuk ustavne pojmove i norme, i na toj osnovi donosi odluku kojom ponistava odredjeni akt organa javne vlasti. U tom slucaju bi bilo dobro razmisliti o uvodjenju interpretacijskog pravila, mozda i u sam Ustav, kojom se sud obavezuje da ce se u tumacenju nejasne ustavne norme rukovoditi temeljnim nacelima demokratske pravne drzave, onako kako je njihova sadrzina konkretizovana u ustavnom sistemu Jugoslavije i Srbije.

(Nastavice se)

Ustavna zalba gradjanina
Pravo na ustavnu zalbu bilo bi gradjaninu Ustavom zagarantovano ako je pojedinacnim aktom ili radnjom povredjeno pravo koje on neposredno uziva na osnovu ustava. Moze se podneti zbog povrede prava koje potice od bilo kog organa vlasti (zakonodavnog, izvrsnog ili sudskog). Prilikom pokretanja postupka po ustavnoj zalbi, gradjanin mora da ucini verovatnim da je rec o povredi prava koje on uziva neposredno na osnovu ustava, kao i da su prethodno iscrpljena sva sredstva zastite koje predvidja pravni poredak.
Pored pojedinca o cijem je pravu rec, pravo ustavne zalbe trebalo bi predvideti i za oba ombudsmana, s tim sto bi, kako je vec receno, ombudsman za etnicke manjine bio aktivno legitimisan samo u slucaju da je aktom ili radnjom organa vlasti povredjeno Ustavom neposredno garantovano pravo etnicke manjine. Prikladan ustavni instrument zastite od (real)politicki obojenog sudijskog aktivizma bilo bi i resenje po kojem Ustavni sud moze ex officio pokrenuti postupak samo na osnovu jednoglasno donete odluke svih sudija.

Posaljite nam vas komentar! Izbor vasih reagovanja i misljenja objavljujemo.
© 1997 Yurope & ,,Nasa Borba" / Sva prava zadrzana /