DOKUMENTI: USTAVNE PRETPOSTAVKE ZA DEMOKRATSKU SRBIJU (1)

Ustav se i dalje razume kao instrument vlasti, a ne pravni osnov za njeno ogranicenje. Koncepcija po kojoj je drzavna vlast izvor prava i sloboda coveka i gradjanina, a ne njen garant. Polupredsednicki sistem vlasti najsporniji deo Ustava Srbije i ujedno jedini koji ostvaruje punu korespondenciju sa Srbijom kao nedemokratskom pretpolitickom zajednicom

Neodgovorna licna vlast pojedinca: Beograd, decembar '96. Foto: D. Milosevic

"Ustavne pretpostavke za demokratsku Srbiju" predstavljaju uvodnu studiju za projekat u novom ustavu Republike Srbije. Rad na ovoj studiji organizovan je na Institutu za federalizam u Friburu, u Svajcarskoj, i u Beogradskom centru za ljudska prava. Rukovodilac projekta je dr Lidija Basa, profesor na Institutu u Friburu, a ostali saradnici su dr Dragoljub Popovic,dr Vesna Rakic-Vodinelic, dr Zoran Tomic, profesori i mr Goran Svilanovic, asistent na Pravnom fakultetu u Beogradu.

Autori nude svoj predlog za promenu Ustava Srbije, kako isticu, "ne kao politicki, vec kao strucni predlog". Oni izrazavaju nadu da ce ovaj dokument posluziti kao povod za korisnu raspravu o neophodnim ustavnim promenama u Srbiji.

I. Znacaj ustavnih promena u zemljama tranzicije u istocnoj Evropi

Naime, u periodu tranzicije, koja otvara i pitanje nacionalne drzave u modernom smislu, a zahteva uvodjenje trzisne ekonomije i konstituisanje drustva kao demokratske politicke zajednice, proces ustavnih promena ne svodi se na iznalazenje odgovarajuceg ustavnoinstitucionalnog okvira za vec date, legitimne politicke odnose i strukture. Naprotiv, ustavotvorstvo u ovoj situaciji predstavlja nezaobilazan kanal za sadrzinsko odredjivanje temeljnog demokratskog konsenzusa nove politicke zajednice. Drugim recima, ustavne promene su te koje sadrze ustavno-demokratski potencijal (uspostavljanje demokratski legitimisane vladavine prava). Donosenje novog ustavnog akta moze i treba da ima kljucnu legitimacijsku funkciju i njegova osnovna odlika nije samo u tome sto je rec o naglaseno politizovanom procesu. Politika ustavnih promena ima dalekosezniju poruku, ona sama treba da politicki mobilise drustvo u tranziciji.

Ustavnopravne promene zemalja u tranziciji suocile su se, zavisno od zemlje, sa jednom od dve tipicne situacije u fazi raspada socijalistickog sistema. Na jednoj strani su manje-vise etnicki homogene drzave (npr. Poljska, Madjarska), koje su kao zajednice bile legitimne, i u njima je raspad rezima bio rezultat strukturne krize autoritarnog, pretpolitickog drustva. Na drugoj strani su visenacionalne drzave, istovremeno nelegitimne zajednice i nelegitimna autoritarna pretpoliticka drustva. U njima je raspad rezima neminovno povukao za sobom i raspad drzave. U fazi raspada tri bivse socijalisticke federacije, SSSR, SFRJ i Cehoslovacke, ustavne promene su zapravo predstavljale "pronadjeno sredstvo" za ubrzanje raspada nelegitimne zajednicke drzave.

Pomenute cinjenice moraju se imati u vidu kada se ocenjuje postojece ustavno uredjenje Srbije kao federalne jedinice u novoj saveznoj jugoslovenskoj drzavi. Ne treba, naime, nikako izgubiti iz vida da je i za ovu "trecu", kao i za drugu Jugoslaviju, karakteristican fenomen "bezanja" od Srbije u saveznu drzavu (pokusaji federalizacije Srbije). On jasno govori da gradjanskodemokratski legitimitet sam po sebi ne predstavlja dovoljan odgovor na ovaj izazov. To treba da bude upozorenje i putokaz za odluku o sadrzini buducih, neophodnih ustavnih promena u Srbiji. Njihov cilj ce biti legitiman samo ukoliko ustavna revizija uspe da uspostavi temeljne ustavnosistemske pretpostavke za demokratsko rekonstituisanje Srbije kao moderne politicke zajednice i drzave legitimne za gradjane svih etnickih zajednica koje u njoj zive.

II. Ustavne promene u Srbiji - dijagnoza problema: vazeci ustavni temelji Srbije - strukturno uslovljena legitimacijska kriza

Na osnovu Ustava od 1990. godine Srbija ima etnickodemokratski utemeljenu drzavnost (upor. Preambulu), iz koje se u normativnom delu Ustava ( cl. 1 i 2) nekonsekventno izvodi nacelo gradjanskodemokratskog suvereniteta (demos kao jedini legitiman izvor drzavne vlasti). Paralelizam (formalno proglasenog) gradjanskodemokratskog i (realno postojeceg) etnickog legitimiteta pravi je kontekst za uvid u ona ustavna resenja koja sistematski i sistemski onemogucavaju konstituciju Srbije kao moderne politicke zajednice. Ovim resenjima, koja ne slede parlamentarno-demokratski koncept, ili to cine polovicno, ostvarena je dosledna institucionalizacija autoritarnog nacela vodje.

1. Da bi prava i slobode uistinu predstavljali elemenat demokratskog legaliteta neophodni su njihovo neposredno ustavno odredjenje i neposredna ustavna zastita. Glava Ustava Srbije o slobodama, pravima i duznostima coveka i gradjanina je najobimnija i sadrzi uglavnom nesporne definicije manje-vise svih prava i sloboda koje poznaju savremeni ustavi. Medjutim, sustina problema lezi u nacelnom stavu prema ogranicenjima, pa tako i zastiti prava i sloboda. Naime, ustavna garancija iz cl. 11, na osnovu koje su slobode i prava coveka i gradjanina "ograniceni samo jednakim slobodama i pravima drugih, i kad je to Ustavom utvrdjeno" biva nacelno relativisana odredbama koje utvrdjuju da se slobode i prava ostvaruju, a duznosti ispunjavaju na osnovu Ustava, "osim kad je Ustavom predvidjeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih sloboda i prava utvrdjuju zakonom", i da se "zakonom moze propisati nacin ostvarivanja pojedinih sloboda i prava kad je to neophodno za njihovo ostvarivanje" (cl. 12, stavovi 1 i 2). Upravo ova Ustavom uspostavljena razlika i mogucnost donosenja "zakona o uslovima" i "zakona o nacinu ostvarivanja" prava i sloboda dovodi u pitanje neposrednu ustavnu primenljivost prava i sloboda.

Uopste nije moguce braniti tumacenje autora ovoga Ustava, po kojem navedeno ustavno resenje upravo svedoci o efektivnim garancijama za ostvarivanje prava i sloboda jer je, navodno, rec o "principijelnom i sadrzinskom suzavanju upucivanja na zakon". Razlog je sustinske prirode: najvisi pravni akt Srbije ne sadrzi ustavne garantije za to da zakonodavac nece, propisujuci "uslove" i "nacin" ostvarivanja prava i sloboda zapravo pristupiti njihovom sadrzinskom redefinisanju, tacnije, ogranicavanju. Savremeni standardi demokratske zastite prava i sloboda nalazu iskljucivo ustavni osnov za njihovo ogranicenje. Upucivanje na zakon, tumacen u kontekstu odredbe o zloupotrebi prava i sloboda ("Zloupotreba sloboda i prava coveka i gradjanina protivustavna je i kaznjiva, onako kako je to zakonom predvidjeno.") nepogresivo upucuje na totalitarnu logiku ovakvog ustavnog resenja - prvo zastititi poredak, pa tek onda pojedinca!

Ukratko, Ustav Srbije principijelno odbacuje prava i slobode kao meru pravnosti za politicku vlast. On ne ispunjava minimalni zahtev konstitucionalne demokratije, po kojem prava i slobode jesu predustavna i nadustavna kategorija, ustavom neposredno i efikasno zasticena. Ovaj Ustav je izraz koncepcije po kojoj je drzavna vlast izvor prava i sloboda coveka i gradjanina a ne njen garant. Pored toga, do sada su ustavi usvajani u pocetnoj fazi demokratske tranzicije uvek naglasavali zastitu prava i sloboda (tzv. negativni konstitucionalizam) i sadrzavali "visak" ustavnopravnih garantija, cime je na pravi nacin demonstrirana svest o realnoj opasnosti od obnavljanja odnosno kontinuiteta autoritarne vladavine u odsustvu demokratskih tradicija.

2. Ne treba nikako izgubiti iz vida da je Ustav Srbije od 1990. godine preuzeo jednu od najspornijih odredbi iz cl. 203, stav 2. Ustava SFRJ od 1974. godine o razlozima za zabranu koriscenja prava i sloboda. Ta odredba predstavlja ustavni osnov za proglasavanje i istovremeno oduzimanje prava i sloboda. Rec je naime o "delovanju koje ima za cilj nasilno menjanje Ustavom utvrdjenog poretka, krsenje Ustavom zajemcenih sloboda i prava coveka i gradjanina, izazivanje rasne i verske netrpeljivosti i mrznje". Sada oni ne predstavljaju opsti ustavni osnov za zabranu koriscenja sloboda i prava, vec se koriste kao provereni autoritarni instrumenti za obesmisljavanje samih temelja predstavnicke demokratije: ustavom garantovani polozaj i ulogu politickih stranaka i slobodnu javnost. Naime, Ustav Srbije navodi ovaj ustavni osnov u dva slucaja - kada jamci slobodu politickog, sindikalnog i drugog organizovanja i delovanja (cl. 44) i kada jamci slobodu stampe i drugih vidova javnog obavestavanja (cl. 46, stav 6). Svojom dikcijom ovi ustavni razlozi za zabranu koriscenja navedenih politickih sloboda postavljeni su kao kaucuk pojmovi sa neslucenim mogucnostima tumacenja (citaj: zloupotrebe) od strane nadleznog organa vlasti.

3. Polupredsednicki sistem vlasti po Ustavu Srbije je u ustavnodemokratskom smislu najsporniji deo Ustava i ujedno jedini koji ostvaruje punu korespondenciju sa Srbijom kao nedemokratskom pretpolitickom zajednicom. Utoliko on jedini i "vazi". Valja podsetiti na to da se temeljna strukturna odluka ustavne demokratije sastoji u podeljenom i uravnotezenom vrsenju vlasti (checks-and-balances), sto ne mora biti i sistem podele vlasti stricto senso. Nije uopste tesko dokazati da Ustavom Srbije uspostavljeni odnos izmedju osnovnih grana vlasti - pre svega legislative i egzekutive (Narodna skupstina -> predsednik Republike), s jedne strane, i unutar same egzekutive (predsednik Republike -> vlada), sa druge - po sebi odbacuje konstitucionalizaciju podeljenog i uravnotezenog vrsenja vlasti. Stavise, ustavnodemokratsko nacelo uzajamnog ogranicavanja i kontrole ustavnih nosilaca vrhovne vlasti nespojivo je sa takvom koncepcijom predsednika Republike koja u formi bicefalne organizacije izvrsne vlasti ostavlja izuzetno jakog "sefa drzave" izvan tradicionalne trihotomije vlasti.

Clan 88. sadrzi do kraja ogoljenu logiku o u sustini neustavnoj poziciji predsednika Republike. Inspirisana populistickim nacelom vodje, ova logika glasi: politicka neogovornost kao pravilo a izrazito suzeni i neoperacionalizovani osnov za pravnu odgovornost kao izuzetak. U odmeravanju dva demokratska legitimiteta (predsednika Republike i Narodne skupstine), Ustav apsolutno daje prednost prvom (cl. 88, stavovi 2-4). S druge strane, odredbe iz cl. 83, st. 1, tacke 7 i 8 i cl. 89. otvaraju mogucnost da, s obzirom na posebna ovlascenja sefa drzave u vanrednim okolnostima - o cijim modalitetima predsednik Republike, u krajnjoj liniji, sam odlucuje - "ustavna diktatura" preraste u diktaturu u punom smislu te reci.

Naime, u vanrednim okolnostima ovlascenja predsednika Republike obuhvataju ne samo zakonodavnu, vec i ustavnu funkciju, s tim sto za takve akte Ustav nije predvideo kontrolu ustavnosti od strane Ustavnog suda. Konacno, zahvaljujuci odsustvu institucije premapotpisa, predsednik Republike deluje kao od vlade osamostaljeni i aktivni ucesnik zakonodavnog procesa. Pri tome Ustav ne utvrdjuje mogucnost demokratskog razresenja eventualnog sukoba predsednika Republike i vlade. Ovaj nedostatak ima posebnu tezinu s obzirom na to da predsednik Republike moze istovremeno biti i sef politicke stranke, da je dodatno ojacan autonomnim demokratskim legitimitetom i da u sukobu sa Parlamentom, ustavno gledano, ne rizikuje gotovo nista. Tacnije, u slucaju eventualne kohabitacije - ustavnu blokadu.

(Nastavice se)