DR PAVLE NIKOLIC, EKSPERT USTAVNOG PRAVA O DOSADASNJEM I (MOGUCEM) BUDUCEM POLOZAJU POKRAJINA

Resenje polozaja Kosova i Metohije, u kontekstu resenja pitanja albanske nacionalne manjine, moglo bi se traziti u okviru globalnog resenja unutrasnjeg uredjenja Srbije. Kosovo i Metohija bi bili formirani kao dva od ukupno desetak regiona, odnosno provincija. Provincije bi, pa time i Kosovo i Metohija, uzivale odredjeni stepen autonomnosti - veci od stepena autonomnosti jedinica lokalne samouprave, a manji i kvalitativno drugaciji od polozaja koji su pokrajine imale po Ustavu od 1974. godine

Velimir Ilic

Kako razresiti kosovski Gordijev cvor za sada, po svemu sudeci, niko nema pouzdan odgovor mada ova tema ne silazi sa dnevnog reda, sto u domacim sto u krugovima svetskih politicara. O (pred)istoriji ovog problema, ustavno-pravnim resenjima polozaja pokrajina u svetu i mogucem nacinu raspleta tog vruceg pitanja za “Nasu Borbu" govori dr Pavle Nikolic, profesor Ustavnog prava iz Beograda.

Medjunarodna zajednica, po onome sto se najavljuje, trazi specijalan status za Kosovo. Sta to u pravno- politickom smislu znaci?

- Ako se po strani ostave apsurdni zahtevi pojedinih lidera kosovskih Albanaca za stvaranjem republike Kosovo a pogotovo zahtevi za osamostaljenjem i secesijom, paznju privlace sugestije izvesnih predstavnika medjunarodne zajednice za tzv. specijalnim statusom Kosova. Cini se da se to shvata kao bespogovorni uslov za resenje “kosovskog problema". Medjutim, koliko je meni poznato, niko nije precizno odredio taj specijalni status. Izgleda da se pod njim podrazumeva autonomni status koji je Kosovo imalo u bivsoj Jugoslaviji na osnovu Kardeljevog zlosrecnog Ustava iz 1974. Pri tome se zaboravlja, a to je nedopustivo, da je taj oblik “autonomije" Kosova (i Vojvodine) imao katastrofalne posledice koje se i danas zestoko osecaju i koje, mislim, predstavljaju i jedan od generatora danasnje krize. Rec je o jednom pogubnom istorijskom iskustvu, totalnom promasaju cije posledice treba do kraja iskoristiti.

Podsecanja radi, kako je istorijski nastala Kosovsko-Metohijska oblast?

- Stvorena je Zakonom 1945. godine, a tome je prethodila Rezolucija Oblasne Narodne skupstine Kosova i Metohije o “prikljucenju" ove oblasti Srbiji. Politicko opredeljenje tadasnjih vlastodrzaca da se obrazovanje ove oblasti ucini putem “dobrovoljnog prikljucenja" Srbiji predstavlja krupan istorijski promasaj, proizvoljan i zlonameran politicki cin, izraz nedopustivog politickog voluntarizma komunistickog rukovodstva tog doba. Opredeljenje, odnosno odluka o “prikljucenju" Kosova i Metohije Srbiji nije imalo nikakvu osnovu u istorijskim i drugim ciniocima, prosto zbog toga sto je to deo Srbije, istorijska zemlja srpskog naroda i srediste srpske drzave u srednjem veku. Osim toga, pripadnici albanske nacionalne manjine (iako vecinsko stanovnistvo) nisu imali nikakvo pravo da odlucuju o “prikljucenju" Srbiji, ili bilo kome drugom, s obzirom da po medjunarodnom pravnom pravilu nemaju prava na samoopredeljenje.

Kako je onda obrazovanje pokrajina, kao autonomnih jedinica u Srbiji, zvanicno objasnjeno?

- Objasnjavano je i opravdavano slozenom visenacionalnom strukturom tih teritorija i izvesnim njihovim istorijskim i drugim osobenostima. Medjutim, takve okolnosti su bile karakteristicne i za neke teritorije u drugim republikama, pa ipak, tamo nisu bile obrazovane nikakve autonomne jedinice. U stvari, to je bio prvi korak jedne smisljene politike ondasnjeg komunistickog drzavnog i partijskog rukovodstva - slabljenje i potpuno razbijanje Srbije u okviru Jugoslavije, sto je u kasnijem periodu primenom te politike dobilo dramaticne i tragicne razmere.

Jer, u pocetku je, autonomna Kosovsk--Metohijska oblast po svojoj prirodi, pripadala tipu autonomne jedinice, manje ili vise, klasicne politicko-teritorijalne autonomije, sa relativno skucenom autonomnoscu. Medjutim, ona je bila direktno predstavljena u Ustavotvornoj skupstini Jugoslavije sto nije uobicajeno za autonomne jedinice u federativnoj drzavi. Kasnije se status Kosova i Metohije promenio.

Kad i zbog cega je, po Vasem misljenju ovaj proces poceo?

- Radikalne promene su pocele ustavnim amandmanima od 1968. i 1969, jos vise onim iz 1971, da bi se citav proces menjanja prirode i statusa autonomije okoncao donosenjem Ustava 1974. To je bio proces potpunog izvitoperavanja autonomije. On je koincidirao sa izvesnim dogadjajima i atmosferom koja se stvarala na Kosovu i Metohiji. Rec je o sve vecem koncentrisanju moci na Kosovu i Metohiji u rukama vladajuce birokratije i partijske vrhuske koju su u daleko preteznoj meri cinili Albanci, a zatim i o kontrarevolucionarnim dogadjajima na Kosovu novembra1968, o zahtevima da Kosovo dobije status republike, pa i o zahtevu za samoopredeljenje.

Sta zamerate statusu autonomnih pokrajina kako ih je predvideo Ustav iz 1974?

- Dve su bitne karatkteristike potpuno izvitoperene prirode autonomnih pokrajina iz 1974. One su i formalno i fakticki postali “konstitutivni elemenat" federacije i federativnog uredjenja uopste i, istovremeno, u njihovo bice su uneti krupni elementi “drzavnosti". Tako je stvoren “model" autonomije potpuno nepoznat teoriji i praksi u svetu. Ovaj “model" je, uzgred receno, naucno neobjasnjiv a politicki neprihvatljiv i apsurdan. Pod vidom resavanja problema polozaja nacionalnih manjina ovakvim “modelom" autonomije bivsi rezim je, prakticno, vrsio destrukciju Srbije. Na to je ukazivano u nekim naucnim raspravama (na Pravnom fakultetu u Beogradu) ali ta upozorenja nisu imala nikakav odjek u oficijelnim krugovima.

Kakve su Vase zamerke na ustavni polozaj pokrajina po Ustavu iz 1974?

- Pre svega, glavna obelezja pokrajina kao “konstitutivnog elementa" federacije i federativnog uredjenja koja su se ispoljavala, pre svega, u tome sto su one kao i republike, bile nosioci originernih ovlascenja vlasti. Zatim, one su bile zastupljene u svim organima federacije, u principu, jednako kao i republike, zajedno (ravnopravno) sa republikama su ucestvovale u vrsenju najznacajnijih funkcija federacije (prakticno - imale su pravo veta), granice SFRJ se nisu mogle menjati bez njihovog pristanka. Stavise, pokrajine su bile unete u definiciju SFRJ, kao i republike, sto je predstavljalo i formalno utvrdjivanje pokrajina kao subjekta federacije. Elemenata drzavnosti bilo je dosta, taman toliko koliko su imale i republike. Tako su pokrajine kao i republike imale svoje ustave, tj. svoju ustavotvornu vlast, imale su ustavom utvrdjeno (pretpostavljeno) pravo na samostalno uspostavljanje svoje organizacije vlasti, imale su organe koji su svojstveni iskljucivo drzavama - predsednistvo kao kolektivnog sefa drzave, ustavni sud, vrhovni sud i dr. Takodje, pokrajine su imale pravo da suvereno odlucuju o svojim granicama, a imale su i svoje zakonodavstvo koje je bilo znatno prosireno i u odnosu na savezno zakonodavstvo, izjednaceno sa pravima republika. Izjednacenost sa republikama je postojala i u pogledu prava na izvrsavanje saveznih zakona. Najzad, imale su i sudsku i ustavnosudsku autonomiju.

Sta je to znacilo za Srbiju u pravnom smislu?

- Pravno gledano, to je znacilo skoro potpuno izjednacavanje pokrajina sa republikama kao federalnim jedinicama, utvrdjivanje jednakog polozaja republika i pokrajina u federaciji pa i jednakog uticaja na vrsenje funkcija federacije. Naravno, to je moralo da se na katastrofalan nacin odrazi na Srbiju, tj. na njen ustavni status i funkcionisanje. Prvo, Srbija vise nije bila zastupljena u organizaciji federacije kao ostale republike jer njeni predstavnici vise nisu bili predstavnici Republike kao celine (pokrajine su bile posebno i od Srbije odvojeno zastupljene u federaciji). Drugo, Srbija nije vise ucestvovala u vrsenju funkcija federacije i u odlucivanju u federaciji kao druge republike, jer su u tome pokrajine sudelovale samostalno i odvojeno od Srbije. Srbija tako vise nije bila ravnopravna sa ostalim republikama. Takodje, ona je bila drasticno ogranicena u vrsenju svog suvereniteta na teritoriji Srbije. Prakticno, Srbija je bila razbijena u tri pravna i ustavnopravna podrucja od kojih su dva (pokrajine) bila formalno ustavno konstituisana, dok trece podrucje (tzv. uza Srbija) to nije bilo.

Tako su nastale duboke fakticke, politicke i socijalne posledice. Sve je to, naime, omogucavalo i doprinosilo razbuktavanju albanskog separatizma, terora i genocida prema Srbima i Crnogorcima na Kosovu i Metohiji. Albanci su na ovim prostorima, zahvaljujuci ovakvom “modelu" autonomije i politici tadasnjeg rezima, ostvarili potpunu hegemoniju. Albanski jezik je bio apsolutno dominantan, u svim drzavnim i partijskim organima ogromnu vecinu cinili su Albanci. Albanski nacionalisti i separatisi su grubo ugrozavali licnu i imovinsku sigurnost Srba i Crnogoraca, pocev od sece suma, klanja stoke, spaljivanja zitarica, pretnji demoliranjem groblja, sprecavanjem religioznih ceremonija, presijom za prodaju kuca i imanja, napadima na crkve i manastire, pa sve do ranjavanja i ubistava. To je praceno uskracivanjem drzavne zastite Srbima i Crnogorcima, diskriminacijom u ostvarivanju prava itd. Motiv ovog brutalnog nasilja je bio u teznji da se Srbi i Crnogorci isele i da se stvori etnicki cista teritorija. Tako je vise stotina Srba i Crnogoraca napustilo svoja vekovna ognjista na Kosovu i Metohiji, a ne treba zaboraviti da je 1945. donet zakon od strane nove komunisticke vlasti kojim je oduzeta nepokretna imovina i zabranjen povratak na sopstvena imanja Srbima i Crnogorcima koji su od strane fasista i albanskih balista u toku Drugog svetskog rata bili prognani sa Kosova i Metohije.

Novi Ustav Srbije donet je 1990, ali tadasnja i sadasnja vlast nije resila problem. Naprotiv...

- Ustav Srbije od 1990. napustio je dotadasnju koncepciju o pokrajinskoj autonomiji ali ih je zadrzao kao oblik teritorijalne autonomije. Medjutim, takvo resenje i politika koju je vodio postkomunisticki rezim u Srbiji nisu smirili krizu na Kosovu i Metohiji. Ovaj rezim se pokazao nesposobnim da nadje razumno i pravedno resenje, pa su u potpunosti ostali otvoreni problemi albanskog separatistickog bunta, ali i realnog ostvarivanja prava Albanaca. Sve to danas dozivljava svoju stravicnu eskalaciju.

Kakvi su (pred)uslovi da se do resenja dodje?

- Mislim da je resenje koliko jednostavno, toliko i tesko sprovodljivo u praksi. Naime, dva su bitna uslova. Prvi - Albanci na Kosovu moraju definitivno da napuste svoje sulude ideje o secesiji i, u isto vreme, moraju da priznaju drzavu ciji su gradjani. Moraju, takodje, postovati medjunarodno pravo koje ne daje nacionalnim manjinama pravo na samoopredeljenje, pogotovo ne na secesiju. Drugo - Srbija kao drzava mora apsolutno i bespogovorno da obezbedi istinsko i efektivno ostvarenje svih prava garantovanih vazecim Ustavom i medjunarodnim dokumentima, dakle - po najvisim standardima. Uz ova dva uslova, dijalog i dogovor su conditio sine qua non svakog resenja.

Kako bi, po Vama, na ustavnopravnom planu trebalo postupiti?

- Na tom planu resenje polozaja Kosova i Metohije, u kontekstu resenja pitanja albanske nacionalne manjine, moglo bi se traziti u okviru globalnog resenja unutrasnjeg uredjenja Srbije. Ideja o regionalnom uredjenju Srbije - da ostavimo po strani uredjenje Jugoslavije kao celine - pociva na uverljivim i jakim argumentima. Kosovo i Metohija bi bili formirani kao dva od ukupno desetak regiona, odnosno provincija. Provincije bi, pa time i Kosovo i Metohija, uzivale odredjeni stepen autonomnosti - veci od stepena autonomnosti jedinica lokalne samouprave, a manji i kvalitativno drugaciji od polozaja koji su pokrajine imale po Ustavu od 1974. godine.