EKSKLUZIVNO: SPANSKI MODEL - FEDERALIZIRAJUCA DRZAVA AUTONOMIJA

Ustavni model iz 1978. omogucio je znacajnu politicku autonomiju 17 autonomnih zajednica u zakonskoj i izvrsnoj vlasti, ali zadrzavajuci jedinstvo pravosudja. Na inicijativu katalonskih socijalista u debati ponovo dobija na snazi ideja o drzavi saveznog karaktera naspram partikularizma umerenih baskijskih i katalonskih nacionalista. Napredak kroz drzavu autonomnih zajednica. Kooperativni federalizam - dobro orudje u koordinaciji i kooperaciji autonomija i centralne drzave

Pise: Zoan Marse

Smeta li nesto jugoslovenskoj federaciji da bolje i uspesnije funkcionise? Da li je dobro ustrojena ili se mora drugacije organizovati? Rasprave na temu jugoslovenske federacije ponovo se rasplamsavaju. U prilog tih rasprava citaocima nudimo iskustvo Spanije. Ekskluzivno za "Nasu Borbu" pise Zoan Marse, profesor ustavnog prava i potpredsednik spanskog Parlamenta

Teritorijalna struktura Spanije koja se razvijala pocev od postulata Ustava iz 1978. godine, analizirana je sa veoma razlicitih gledista: podela nadleznosti, medjusobno povezivanje institucija, kooperacija sa drzavom, itd. Iz razlicitih analiza i iskustava sakupljenih tokom ovih skoro dvadeset godina, mogu se izvuci prvi zakljucci u jednom sveobuhvatnom pogledu i pod pretpostavkom zelje za razvojem i produbljivanjem modela drzave autonomnih zajednica.

Pre nego sto predjemo na analizu prakticnog razvoja modela i perspektiva buducih produbljivanja, svrsishodno je preci ukratko istorijski razvoj mozaika nacija i regija koji nazivamo Spanija.

Stvaranje Spanije kao drzave, tokom perioda koji je prethodio liberalizmu, izmedju kraja 15. veka i pocetka 19. bio je spor i tezak proces. Pod celinom koju predstavljaju monarhija i zajednicki zakoni, opstajali su jasno diferencirani narodi i kulture. Promena dinastije, sa Austrijske se preslo na Burbonsku pocetkom 18. veka, donela je sa sobom uspostavljanje pravnog jedinstva i uredjenje unitarnog kraljevstva, sa jakom centralnom vlascu.

Liberalizam, koji pocinje Ustavom iz Kadiza iz 1812. i jaca sa umerenim ustavima iz 1845. i 1876. znaci jacanje pojma unitaristicke i centralisticke drzave. Pokusaji decentralizacije, ukljucujuci i stvaranje federalne drzave, ugledali su svetlo u naprednom periodu (1854-1856) ili demokratsko-republikanskom periodu (1868-1873). Cinjenica je, medjutim, da je prezivelo nametanje veoma centralizovane drzave koja, sa svoje strane, nije mogla da postigne stvarnu integraciju. Opstale su teritorijalne tenzije, na sta ukazuje pojava vise gradjanskih ratova tokom veceg dela 19. veka.

Pocetkom ovog veka, izbijaju na povrsinu tenzije koje su stvarane tokom prethodnih perioda. Kriza umerenog sistema, uspostavljenog Ustavom iz 1876. stvara kod oblasti sa nacionalistickom tradicijom (sto je pogotovo slucaj Katalonije) nepoverenje u drzavu, koja ne zadovoljava njihove zahteve i pokrece ih da predlazu alternative centralistickom sistemu vladanja. Kao posledica neuspeha federalne opcije, sa kojom se pokusalo 1873. godine, pojavljuju se razni pokusaji u iznalazenju pojedinacnih resenja za svaki problem. Tako su se pojavile politicke partije i inicijative koje su trazile politicku autonomiju za svoju oblast bez da postavljaju pitanje opste reforme drzave.

Ovo pitanje istrajava tokom prve trecine 20. veka. Cak ni diktatura generala Primo de Rivera (1923-1930) nije bila u stanju da ga ucutka. Druga republika i Ustav iz 1931. godine postavljaju problem i oblikuju drzavu koja priznaje politicku autonomiju Regija; na pola puta izmedju unitaristicke i savezne drzave. Ovakvo resenje je poznato pod nazivom Integralna drzava.

Medjutim, republikansko iskustvo je kratko trajalo i samo su Katalonija i Baskija prakticno primenili samoupravu, a i to sa prekidima. Posle ovog kratkog perioda i gradjanskog rata od 1936-1939. godine, diktatura generala Franka je nametnula povratak jake centralizacije, sto se nastavilo do pocetka ustavnog perioda iz 1978. godine, tokom kojega je zadrzao svoj uticaj model oproban tokom Druge republike.

Otvoren i dvosmislen model

U tom kontekstu i u politickim okolnostima prelaznog perioda, kojim su dominirale klasicne konzervativne snage, trebalo je ici ka autonomnim formulama veoma obazrivo i odmereno. Sledeci korak je bio "autonomizirajuci" Ustav iz 1978.

Osmo poglavlje Ustava iz 1978. svakako, najoriginalniji i novatorski deo istog, izglasano je zahvaljujuci temeljnom sporazumu dveju najvaznijih partija, koje su bile glavni pobornici ustavnog procesa. S jedne strane Unija demokratskog centra - UDC (partija koju je osnovao Adolfo Suarez, kako bi usao u izbornu utakmicu na prvim demokratskim izborima juna 1977) koja je, bez jasnog modela pristupa teritorijalnoj strukturi drzave, prihvatala neizbezan "autonomizirajuci" model, koji je zagovarao umereni katalonski nacionalizam, ostavljajuci zbog toga, kako baskijski nacionalizam tako i onaj deo desnice, najvise vezane za frankizam (koji je predvodio Manuel Fraga) na rubu prihvatanja Ustava. UDC je nameravao da sprovede autonomni proces usporenog ritma u kome bi buduce autonomne zajednice bile podvrgnute jakoj centralnoj kontroli. Sa svoje strane Socijalisticka radnicka partija Spanije i dobrim delom Komunisticka partija Spanije imale su nameru da ukazu na federalizirajuci proces putem jednakosti autonomnih sansi za sve regije i nacionalnosti, postujuci istorijska prava i osobenosti onih nacionalnosti koje su vec bile postigle autonomni status tokom Druge republike.

Krajnji rezultat, kao i uvek kad se radi o proizvodu politickog dogovora, ne preuzima u potpunosti nijednu od velikih opcija, vec se obrazuje jedan dovoljno otvoren i dvosmislen model, gde ima mesta cak i za one koji formalno nisu prihvatili Ustav (narocito baskijski nacionalizam i deo desnice politicki najvise vezan za frankizam) i koji omogucava iznalazenje prostora za saglasnost izmedju stogodisnjeg trazenja politicke autonomije iz redova istorijskih nacionalista i zelje za istovremenim reformama struktura drzave, koje bi je pretvorile u efikasniju, pluralisticku i demokratsku drzavu.

Kada se govori o otvorenom i dvosmislenom modelu, kada se ukazuje na jedan aspekt spanskog Ustava koji dozvoljava razlicita tumacenja, ne mislimo samo na pravnicka i akademska tumacenja, vec pre svega na politicka tumacenja. Novi model organizacije drzave, koji odredjuje spanski ustav iz 1978. godine, nije jedna apstraktna gradjevina, vec se radi o konkretnom odgovoru i zbog toga teskom i kontradiktornom, na probleme koji se postavljaju u Spaniji usled postojanja jedne centralisticke i birokratske drzave, nepropustljive za teznje narodnih sektora i za realnost razlicitih naroda. Takodje se radi o pokusaju da se racionalizuju struktura i funkcionisanje drzave logikom autonomije i decentralizacije, naspram drzave koju su, istorijski gledano, razvili najkonzervativniji i najreakcionarniji sektori kao krajnje centralizovanu drzavu.

Model oblikovan Ustavom iz 1978. godine, koji je poceo da se primenjuje paraleno sa procesom stvaranja slozenog sistema pre-autonomija, napunice uskoro dvadeset godina zivota. Uz poteskoce, prepreke i razlike u misljenju, ovaj model je omogucio stvaranje novog modela drzave koji podrazumeva 17 autonomnih zajednica, sa veoma znacajnim stepenom politicke autonomije, a sve one preuzimaju zakonsku i izvrsnu vlast, unutar nadleznosti koju im dodeljuju njihovi statuti autonomija, zadrzavajuci, po ustavnom nalogu, jedinstvo pravosudja.

Tokom prvih godina primene drzave utonomnih zajednica, prisustvujemo takodje jednom znacajnom procesu prenosa ljudskih, materijalnih i finansijskih potencijala, kao i donosenju glavnih institucionalnih zakona autonomnih zajednica.

Prakticno u svakom pogledu, model oblikovan spanskim Ustavom iz 1978. godine koji smo ocenili kao otvoren, pa cak i dvosmislen, kao i razvoj koji je on doziveo od pocetka primene, doveo je do toga da se teorijski i politicki postavi pitanje valjanosti (virtualnosti) federativne evolucije drzave autonomnih zajednica.

Kao sto je vec naznaceno u ustavnoj debati, postojeci proces ka drzavi saveznog karaktera dobija ponov na snazi u toku poslednjih desetak godina i to na inicijativu katalonskih socijalista i, opste govoreci, kao alternativa levice naspram partikularizma umerenih nacionalista, pogotovo baskijskih i katalonskih.

Odredjeni aspekti autonomnog modela ukazuju na federativnu strukturu drzave. Institucionalna norma svake autonomne zajednice (Statut) moze se identifikovati sa ustavima drzava clanica jedne federacije. Isto tako definicija spanskog Senata kao teritorijalnog predstavnickog doma odredjuje ga, teoretski, vise kao saveznu skupstinu nego kao drugi dom za debate.

Sama dvosmislenost ustavnog modela, kao i pritisci i sukobljavanja tokom njegovog razvojnog procesa, zahtevaju odredjene konkretizacije, koje omogucavaju federalnu evoluciju strukturnog modela spanske drzave.

Podsticaj kooperaciji

Na drugom mestu, usavrsavanje sistema finansiranja autonomnih zajednica koji im dodeljuje zajednicku odgovornost na fiskalnom polju i koji im obezbedjuje dovoljnu i stvarnu finansijsku autonomiju. Pomenuti sistem finansiranja treba da sadrzi potrebne mehanizme solidarnosti izmedju razlicitih zajednica, ali treba i da prevazidje stalne nepravde i permanentne pritiske zajednica sa nacionalistickim vladama. Ucesce u odredjenom postotku u porezu na dohodak ili ustupanje dela posebnih poreza, utrli su put u pravilnom smeru.

Reforma centralne uprave radi njenog prilagodjavanja novoj konfiguraciji politicki decentralizovane drzave, predstavlja drugo od neizbeznih pitanja, ako se zeli napredak na putu izvrsnog federalizma. Ovo je pogotovo tacno u odnosu na prisustvo pomenute centralne uprave u autonomnim zajednicama (periferna drzavna uprava), koja treba uveliko da se smanji i da, u nekim slucajevima, prakticno nestane.

Kao sto je vec receno, Senat koji se u Ustavu definise kao Teritorijalnii predstavnicki dom, treba da dozivi duboku transformaciju u pogledu nacina izbora i u pogledu njegovih nadleznosti, kako bi se stvarno i cinjenicno pretvorio u savezni dom.

Na kraju, ucesce autonomnih zajednica u odredjivanju volje drzave u odredjenim presudnim pitanjima, kao na primer, koju politiku razvijati u okviru Evropske unije i uopste govoreci, podsticaj mehanizmima koordinacije i kooperacije izmedju drzave i zajednica, cini drugi od kljucnih elemenata u razvoju federalizma kooperativnog karaktera.

Napredak u nabrojanim kriterijumima bi trebalo da donese razvoj drzave autonomnih zajednica u pravcu nove drzave saveznog karaktera, potpuno spojivoj sa postojanjem jasno izdiferenciranih nacija i regija unutar nje. Pokusalo bi se sa razvojem asimetricnog federalizma koji bi ucinio spojivim jednakost i solidarnost izmedju zajednica, sa postojanjem cinjenica i elemenata koje ih cine medjusobno razlicitim (pocev od vlastitog jezika, kulture ili istorije, do razvoja policije sa svim nadleznostima iz policijskog domena).

Katalonski socijalizam, ciji dobar deo vuce korene iz republikanskog federalizma iz 19. veka, insistira na globalnom karakteru federalne koncepcije drustva. Federalizam zapocinje od pojedinca i prozima razlicite drustvene stadijume u koje se pojedinac dobrovoljno organizuje. Ova federalisticka vizija je spojiva i sa kriterijumima koje podstice Evropska unija, kao sto je princip supsidijarnosti, kome je namera da, sto je moguce vise, priblizi pojedincu centre odlucivanja.

Korisna iskustva

Teorijski gledano, jasno je da nema jedinstvene definicije federalizma. Kao sto je naveo profesor M. Kroisat sa IEP-a iz Grenobla: Isto kao i za pojmove demokratije ili mira, putokaz je odredjen raznolikoscu prihvatanja i pristupa istom (fedralizmu)". Teorijski razvoj federalizma je bio pracen razmisljanjima filozofsko-politickog karaktera, o cemu postoji opsirna literatura, sto pak nije olaksalo gradjenje univerzalne teorije federalizma, do te tacke da i sam pojam i dalje predstavlja izvor doktrinarnih sukoba. Iz te perspektive, federalizam koji zagovara katalonski socijalizam - i koji nastoji da prenese na kompletan spanski socijalizam - se inspirise, kao sto smo pomenuli, na jednom shvatanju po kome se federalizam prostire dalje od politike, na sve ljudske, ekonomske, drustvene i kulturne aktivnosti, a federalizacija na sva postojeca drustva, u jednom veoma decentralizovanom skupu.

S prakticne tacke gledista, odnosno iz aspekta prakticne primene, razlike su veoma znacajne. Osamdesetih godina moglo se nabrojati dvadesetak saveznih drzava koje su zaposedale skoro 52 odsto povrsine planete i obuhvatale prakticno 40 odsto svetskog stanovnistva. Ova cinjenica je bila pracena postojanjem bogate raznolikosti ustavnih pravila i politickih praksi, kojih je bilo toliko, koliko i saveznih drzava. Iako analizu prakticnog modela ogranicimo na zemlje koje dele iste politicke principe (ustavni poredak, pravna drzava, razdvajanje vlasti, politicki pluralizam i predstavnicka demokratija), samo je moguce naci jedan opsti pojam federalizma i to kao oblik uprave zasnovan na odredjenom nacinu raspodele i vrsenja politicke vlasti u jednom drustvu i na odredjenoj teritoriji. Medjutim, odatle pa nadalje, prakticna primena je pluralna i divergentna.

Po svoj prilici je ovo bogatstvo i pluralizam federalnog modela to sto je dovelo do njegovog projektovanja na spansko iskustvo drzave autonomnih zajednica.

Tako se kooperativni federalizam, koji je tokom mnogo godina oznacavao razvoj Savezne Republike Nemacke, pojavljuje kao dobro orudje u neophodnoj koordinaciji i kooperaciji izmedju raznih autonomnih zajednica i same centralne drzave. Tacno je da je ujedinjenje Nemacke prosirilo i izmenilo nemacku saveznu drzavu, ali opsta tendencija razvoja posle ujedinjenja, pokazuje jacanje pozicija Landera prema centralnoj drzavi (nadleznosti, finansiranje, itd.).

U svrhu potrebne reforme Senata, u perspektivi njegovog pretvaranja u pravi Teritorijalni predstavnicki dom, moze se razmisljati vise o modelu austrijskog Saveznog saveta (Budesrat), kako zbog nacina njegovog biranja, tako i zbog njegovih nadleznosti, koje ga pretvaraju u "Dom pokrajina", cija se prirodna politicka funkcija sastoji u zastupanju interesa navedenih pokrajina.

Radi progresivnog usavrsavanja sistema finansiranja autonomnih zajednica, postojeci modeli finansijskog federalizma, na primer u SAD, Nemackoj ili Austriji, korisni su za trazenje resenja koja treba proveriti u slozenoj situaciji, kao sto je spanska, gde postoji istovremeno jedan model "ekonomskog dogovora" za dve zajednice (Baskija i Navara) i jedan opsti model za ostale, koji je polako preuzimao formule sve vise federativnog karaktera.

Neki od elemenata svajcarskog federalizma, pogotovo oni koji se odnose na jezicki pluralizam, ili kanadskog federalizma, koji je ponekad bio definisan kao "asimetrican federalizam", omogucavaju da se za Spaniju nazre jedan federalni model, koji cini spojivim solidarnost razlicitih zajednica sa visenacionalnim karakterom drzave i, shodno tome, sa postojanjem zajednica koje zahtevaju priznavanje svojih vlastitih nacionalnih realnosti.

Buduci da je sam spanski model drzave autonomnih zajednica, oblikovan Ustavom iz 1978. godine jedan koristan model, koji je savrseno ispunio prelazni period od autoritativne i krajnje centralizovane drzave ka demokratskoj, politicki decentralizovanoj drzavi i imajuci u vidu sam razvoj modela i potrebu da se ponude resenja za celokupnu drzavu, u kontrastu sa sebicnim pogledima kojima vrse presiju nacionalisticke i regionalisticke snage, treba postaviti pitanje progresivnog skretanja spanske drzave prema modelu federalnog karaktera u kome bi se sakupili razni prakticni i teoretski doprinosi, koje je razvijao federalizam tokom poslednjeg veka i koji ce uciniti od Spanije jednu od najnaprednijih i najdemokratskijih zemalja u njenom modelu drzave i u njenom nacinu obavljanja i raspodele politicke vlasti.